Заняття № _01_.

 

Тема 1

ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ, ФУНКЦІЇ І СОЦІАЛЬНЕ ПРИЗНАЧЕННЯ ДЕРЖАВИ

1.     Поняття, сутність, функції і соціальне призначення держави

2.     Право: поняття, ознаки, функції, структура, джерела, система

 

 

 

1.                Поняття, сутність, функції і соціальне призначення держави

 

Термін «Функція» в перекладі з латини означає: виконання, звершення. У широкому розумінні - це обов’язок, роль, що її виконує відповідний інститут, чи процес стосовно цілого, характеристика напряму чи аспекту діяльності тощо. Держава на різних етапах свого розвитку виконує певні завдання, здійснює різноманітні обов’язки. Таке виконання завдань і обов’язків відображує сутність і соціальне призначення держави, а також її зміст.

Діяльність держави характеризується певними напрямами в економічній, політичній, екологічній, ідеологічній, гуманітарній та інших сферах суспільного розвитку. Це, врешті-решт, має привести до досягнення певної мети, що її ставить держава на коротку чи тривалу перспективу.

Звідси випливає, що до основних ознак, які характеризують функції держави, слід віднести такі, що безпосередньо відображають чи конкретизують сутність держави; через які реалізуються основні завдання держави; здійснення яких веде до досягнення державою поставленої мети на певному історичному відрізку часу; що їх слід розглядати як напрями та аспекти діяльності держави.

Отже, функції держави - це основні напрями її діяльності, у яких відображаються й конкретизуються завдання і мета держави, виявляються її сутність, зміст і соціальне призначення в соціально неоднорідному суспільстві.

Поряд із функціями держави деякі автори виокремлюють і функції державних органів та їхніх посадових осіб. Розрізняють функції законодавчих, виконавчих, судових і контрольно-наглядових органів держави.

Реалізуючи державні функції, органи державної влади повинні:

а) зважати на об’єктивні закони розвитку суспільства й керуватися цими законами в повсякденній діяльності;

б) стимулювати соціальну активність людини і громадянина, звертати увагу на виробничо-економічне і соціально-культурне самовизначення особистості;

в) брати до уваги інтереси й потреби різних соціальних спільнот, груп та об’єднань людей, конкретних особистостей, визнавати їхню реальність і сприяти здійсненню;

г) підпорядковувати всю свою діяльність служінню громадянському суспільству, не втручатись у приватні справи людини і суспільства, якщо це не виходить за межі конституційного регулювання суспільних відносин.

Так, у Конституції України записано: «Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, у якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості» (ст. 23).

Державні функції та функції державних органів слід відрізняти від форм і методів їх здійснення. Такими формами є законодавство, управління, правосуддя, контроль і нагляд, правоохоронна та право-реалізаційна діяльність. До методів здійснення державних функцій у найзагальнішому вигляді відносять переконання, заохочення і примус. Кожна державна функція та функція державних органів може здійснюватись у різних формах і різними методами.

Для характеристики напрямів діяльності держави та її органів у громадянському суспільстві дуже важливе місце відводиться питанню відповідних меж державного втручання в діяльність суб’єктів громадянського суспільства. Обмеження діяльності держави та її органів у громадянському суспільстві повинно враховувати два критерії:

– можливості державного управління не безмежні, а надмірне перевантаження держави невиправдано великою кількістю завдань веде до зниження ефективності їх виконання;

– превалювання державного управління «пригноблює» самоуправління і самоврядну діяльність суб’єктів громадянського суспільства і є неприпустимим у демократичній правовій державі.

Одним із напрямів вирішення цієї проблеми на користь громадянського суспільства є розширення місцевого самоврядування. Уст. 140 Конституції України записано; «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад».

Закон України « Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. визначає місцеве самоврядування як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Отже, сучасне законодавство України розширює можливості самоврядної діяльності громадян, що дає змогу поєднувати реалізацію державних функцій як державними організаціями, так і самоврядними структурами на місцях.

Існують певні підстави для класифікації функцій держави на види:

- групування державних функцій за соціальним значенням діяльності держави здійснюється з огляду на основні та неосновні функції.

- залежно від територіальної спрямованості розрізняють внутрішні та зовнішні функції.

- за часом здійснення функції бувають постійні та тимчасові.

- за сферами суспільного життя їх поділяють на гуманітарні, економічні, політичні тощо.

Основні функції – це найзагальніші та найважливіші комплексні напрями діяльності держави щодо здійснення стратегічних завдань і цілей, що стоять перед державою в конкретний історичний період. До них відносять функції: оборони, підтримання зовнішніх відносин, охоронну, організаційну, інформаційну, економічну, екологічну, соціальну, культурно-виховну тощо.

Неосновні функції – це напрями діяльності держави із здійснення конкретних завдань у другорядних сферах суспільного життя. До них належать: управління персоналом; матеріально-технічне забезпечення та управління майном; забезпечення реалізації бюджетної справи та бухгалтерського обліку; правосуддя і юридичні функції; пошук, збирання і поширення необхідної для управління інтелектуальної інформації тощо.

Внутрішні функції – це такі напрями діяльності держави, у яких конкретизується внутрішня політика щодо економічних, ідеологічних, екологічних, культурних та інших аспектів життя громадянського суспільства. До внутрішніх відносять функції: економічну, культурно-виховну, охорони та захисту всіх форм власності, соціального обслуговування населення, екологічну, охорони правопорядку, прав і свобод людини і громадянина тощо.

Зовнішні функції – це основні напрями діяльності держави за її межами у взаємовідносинах з іншими державами, світовими громадськими організаціями і світовим товариством у цілому. Зовнішніми функціями є: організація співробітництва з іншими суб’єктами міжнародних відносин, захист державного суверенітету, підтримка миру в регіоні та боротьба за мирне співіснування держав різної орієнтації.

Постійні функції - це напрями діяльності держави, що здійснюються на всіх етапах її розвитку.

Тимчасові функції - це напрями діяльності держави, що зумовлені конкретним етапом історичного розвитку суспільства.

Гуманітарні функції - це напрями діяльності держави та її органів із забезпечення кожній людині належних умов життя.

Економічні функції– це напрями діяльності держави (її органів) на перехід від планової до ринкової економіки й подальший розвиток виробничих сил і виробничих відносин на основних засадах ринку, добросовісної конкуренції, обмеження монополії.

Політичні функції– це напрями діяльності держави (органів держави) зі створення умов для формування й функціонування державної влади на засадах демократії.

Держави соціально-демократичної орієнтації мають відповідні внутрішні напрями (функції) своєї діяльності.

У гуманітарній сфері це: забезпечення прав людини і громадянина; охорона навколишнього природного середовища; забезпечення охорони здоров’я, матеріальне та інше соціальне забезпечення нормальних умов існування людини; організація освіти, виховання, розвиток мистецтва та культури тощо.

В економічній сфері такими функціями є: господарсько-стимуляційна (виробнича); господарсько-організаторська (програмування та організація виробничої діяльності); науково-організаторська (організація та стимулювання наукових досліджень у господарській сфері); економічно-регулювальна (регулювання та охорона праці, забезпечення мінімального рівня споживання), економічно-фінансова тощо.

У політичній сфері до таких функцій належать: забезпечення (створення і збереження умов) національної самобутності всіх корінних народів і національних меншин; організаційна (створення умов для реалізації народом своєї влади); охоронна (охорона конституційного ладу, правопорядку і дисципліни, усіх форм власності, прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина) та деякі інші.

Зовнішні функції держави досліджуються:

- у гуманітарній сфері - міжнародне забезпечення прав людини і громадянина; допомога народам інших країн у разі стихійного лиха та інших кризових ситуацій; забезпечення чистоти, ефективного використання та відтворення земного природного середовища, що оточує людину; міжнародне культурно-виховне співробітництво між країнами; участь у забезпеченні розробок та безпосередній охороні здоров’я людей у всьому світі тощо;

- в економічній сфері - участь у створенні на основі міжнародної кооперації та інтеграції виробництва і праці світової економічної системи; вирішення глобальних господарських проблем і наукове їх обґрунтування (енергетика, космос, освоєння полюсів, Світового океану) тощо;

- у політичній сфері - розвиток міждержавних договірних відносин; забезпечення суверенітету й обороноздатності країни; участь у ненасильницькому забезпеченні миру в усьому світі; участь у боротьбі з міжнародними правопорушеннями та особами, винними в їх вчиненні; поступова консолідація здорових сил світу на забезпечення подальшого вирішення глобальних проблем всесвітнього значення.

Отже, групування державних функцій залежить від багатьох підстав (ознак) і може здійснюватися за різними напрямами державної діяльності.

Форми здійснення функцій держави – це спеціальні аспекти її діяльності, за допомогою яких реалізуються державні функції. За правовими наслідками названі форми поділяються на правові та неправові (організаційні).

Правові форми - це такі види здійснення функцій держави, які тягнуть за собою правові наслідки. Існують різні види правових форм здійснення функцій держави: правотворча, управлінська (виконавчо-розпорядча), правоохоронна, правозастосовна тощо.

Правотворча форма відображається в діяльності держави з підготовки та прийняття нормативно-правових актів та інших джерел права.

Управлінська форма характеризується діяльністю держави га ЇЇ органів з оперативного застосування, виконання, використання й дотримання правових норм у процесі організації здійснення державних функцій.

Правоохоронна форма виявляється в організації охорони правових норм від правопорушень, у контролі й нагляді за здійсненням законності, дисципліни та правопорядку.

Правозастосовна форма – це застосування правових норм і винесення обов’язкових для виконання індивідуально-правових рішень.

Організаційні форми здійснення функцій держави - це специфічні види фактичної діяльності, які не тягнуть за собою правових наслідків.

Розрізняють регламентуючу, економічну, контрольну, виховну та інші види організаційних форм.

Організаційно-регламентуюча форма - це добір, розстановлений, виховання та визначення ефективності діяльності кадрів у сфері здійснення державних функцій.

Організаційно-економічна форма - це організація матеріально-технічного забезпечення здійснення державних функцій.

Організаційно-контрольна форма - це організація недержавного контролю у сфері здійснення державних функцій.

Організаційно-виховна форма - це організація виховання, пропаганди, агітації, інформації та іншого забезпечення виховного впливу на населення у сфері здійснення державних функцій.

Методи здійснення функцій держави - це засоби і способи, за допомогою яких здійснюються спеціальні види діяльності держави з реалізації її функцій.

Держава здійснює правотворчу, управлінську, виконавчо-розпорядчу, правоохоронну та організаційну діяльність.

Методами право творчої діяльності держави є засоби і способи підготовлення, прийняття і оприлюднення законів та інших нормативно-правових актів, що забезпечують здійснення державних функцій.

Управлінськими методами є засоби і способи здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності у сфері реалізації функцій держави.

Правоохоронними методами є засоби і способи правоохоронної діяльності відповідних державних органів.

Організаційними методами є засоби і способи здійснення організаційного виду діяльності із забезпечення реалізації державних функцій.

До них відносять: програмування, прогнозування, дослідження, здійснення оперативного аналізу тощо.

Отже, функції держави та методи їх здійснення характеризують сутність, соціальне призначення і роль держави в суспільстві. У соціальних демократичних і правових державах вони уособлюють загальнолюдські та гуманістичні форми.

Незважаючи на важливість соціальної функції держави як визначальної категорії права соціального забезпечення, в науковій літературі й досі тривають гострі дискусії про її природу, зміст та ознаки, про що свідчать праці М.Г. Александрова, С.С. Алексєєва, О.Т. Барабаша, П.А. Бущенка,    B.C. Венедіктова, В.В. Жернакова, Л.І. Лазор, Н.М. Неумивайченка,                   П.Д. Пилипенка, В.Г. Ротаня, Н.М. Хуторян, Г.І. Чанишевої та інших. Не вдаючись до аналізу існуючих у науковій літературі теоретичних визначень поняття «функції держави», вважаємо доцільним визначити останні як основні напрямки діяльності держави по вирішенню поставлених перед нею суспільством завдань. Синтезуючи висловлювання вчених щодо природи та змісту функцій держави, логічно виокремити наступні основні властивості останніх.

По-перше, функції держави – це основні, найбільш важливі напрямки її діяльності, основні напрямки внутрішньої і зовнішньої діяльності держави, в яких виявляється та конкретизується її сутність та соціальне призначення. По-друге, вони мають цілеспрямований, конкретно-предметний характер. Кожна функція держави має певний зміст бо передбачає діяльність в конкретній сфері суспільного життя, показує, що роблять, чим займаються органи держави, які питання вони вирішують тощо. Відтак, кожній з функцій держави притаманний свій об’єкт, і саме об’єкти слугують одним з основних критеріїв розмежування функцій держави. Залежно від сфери і об’єкту функції держави класифікуються на внутрішні і зовнішні. Під внутрішніми функціями ми розуміємо такі напрямки діяльності держави, що здійснюються в межах даної держави і в яких конкретизується внутрішня політика у сфері економічних, ідеологічних, політичних, екологічних, культурних та інших аспектів життя суспільства, що зумовлені необхідністю вирішення внутрішніх задач, які стоять перед державою. Зовнішні функції – це напрямки діяльності держави за її межами, що забезпечують здійснення її зовнішньої політики у взаємовідносинах з іншими державами та вирішення інших цілей і задач, які стоять перед нею на міжнародній арені.

Соціальна функція держави належить до її внутрішніх функції. Об’єктом соціальної функції держави є людина, її життя та здоров’я. Соціальна функція держави Україна дістала закріплення у ст.6 її Конституції,

відповідно до якої Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Сутність соціальної функції держави стисло виражена у ст.3 Основного Закону. Згідно з цією статтею людина, її життя та здоров’я, честь і гідність, недоторканість та безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Як бачимо, зміст соціальної функції має широкий спектр напрямків. В державі охороняється праця і здоров’я людей, встановлюється гарантований мінімальний розмір оплати праці, забезпечується державна підтримка сім’ї, материнства, батьківства й дитинства, інвалідів і людей похилого віку, розвивається система соціальних служб, встановлюються державні пенсії, допомоги та інші гарантії соціального захисту. Звідси зміст соціальної функції визначається завданнями держави в соціальній сфері.

З приводу співвідношення соціальних завдань та соціальної функції держави варто зазначати, що вони є взаємопов’язаними, Але не тотожними. Незважаючи на деякі відмінності у розумінні науковцями співвідношення завдань і функцій держави, беззаперечним є те, що завдання відносно функцій держави мають визначальне значення, саме завдання обумовлюють вибір державою форм і методів реалізації її внутрішніх та зовнішніх функцій.

Передумовою виникнення соціальної функції держави є поставлене перед нею суспільством завдання щодо постійного поліпшення добробуту усіх і кожного. Сутність соціальної функції полягає у забезпеченні суспільного добробуту, тобто гідного життя і розвитку кожної людини, створення рівних можливостей для усіх громадян в досягненні поставлених цілей. Соціальна функція багатогранна за змістом і масштабна за обсягом державної діяльності. Головне її призначення полягає в усуненні або пом’якшенні можливої соціальної напруги в суспільстві. Для виконання соціальної функції держава створює систему відповідних органів, фонди, які витрачає на пенсії, допомоги, охорону здоров’я населення, освіту тощо.

Вона розробляє і реалізує програми, які стабілізують зайнятість населення та скорочують безробіття, регулює розміри заробітної плати тощо.

Соціальна функція є однією з найважливіших функцій демократичної та правової держави. Досягнення такого стану, коли сутність держави стане дійсно соціальною – основна мета усіх демократичних сил державно упорядкованого суспільства. Водночас, незважаючи на важливість для науки і практики поняття «соціальна держава», ні Конституція України, ні будь-який інший нормативно-правовий акт не дає його визначення. Більш того, термін «соціальна держава» радянською юридичною наукою не розглядався взагалі, а визначення соціальної держави, що пропонуються західними вченими, часто занадто абстрактні, і, мабуть, у певній мірі дини з метою забезпечення фактичної реалізації принципу свободи, соціальної справедливості, рівності та моральності. Адже сьогодні саме стан здійснення охорони та захисту (в першу чергу, юридичними засобами) прав і свобод людини є визначальним показником рівня гуманізму, цивілізованості, культури будь-якого суспільства і держави.

Взагалі, в юридичній літературі не існує єдності що до того, які права слід відносити до соціальних. Так, одні вчені відносять до них, поряд з правом на соціальний захист, правом на житло, правом на достатній життєвий рівень та правом на охорону здоров’я, такі права, як право на працю, право па відпочинок, право на страйк, право на освіту, право на доступ до культурних цінностей, право на безпечне довкілля, а також право на сім’ю та право на свободу світогляду і віросповідання. Такий підхід можна охарактеризувати як розгляд соціальних прав в широкому розумінні. Інші автори відносять право на працю, право на відпочинок та право на страйк до економічних прав – можливостей людини здобувати засоби до існування шляхом виробництва матеріальних благ. Дехто об’єднує соціальні і

економічні права, виділяючи при цьому групу соціально-економічних прав.

Разом з тим, доцільно дотримуватися такого підходу до класифікації соціальних прав, при якому вони чітко розмежовуються залежно від сфери їх здійснення. Відповідно до такого підходу до соціальних прав слід віднести: право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї; право на соціальний захист; право на житло; право на охорону здоров’я; право на отримання соціальних пільг, дотацій та компенсацій.

Беручи до уваги вище приведене, до ознак соціальної функції відносяться такі: 1) закріплена в Конституції та інших законодавчих актах;   2) є похідною від соціальних завдань, які взяла на себе держава, з одного боку, та засобом реалізації соціальних прав людини та громадянина – з другого; 3) є внутрішньою функцією, оскільки її об’єктом є людина, її життя та здоров’я; 4) для її реалізації (контролю за реалізацією, виконанням тощо) створюється система державних органів спеціальної компетенції;                           5) реалізується переважно в правових формах, серед яких правотворча, правозастосовча та правоохоронна; 6) законодавче визначення мінімуму соціальних благ, які повинен отримувати кожен, з одного боку, створення правового механізму захисту соціальних прав – з другого; 7) законодавче закріплення обов’язковості соціальної допомоги певним категоріям громадян (інвалідам, безробітним, чорнобильцям та ін.).

Під соціальною функцією держави необхідно розуміти один із напрямків діяльності держави, який полягає у створенні державою необхідних умов, що забезпечують гідне життя людини незалежно від її соціального стану, участі у виробництві сукупного національного доходу, а також належного правового механізму її соціальної захищеності відповідно до міжнародних стандартів.

 

2.     Право: поняття, ознаки, функції, структура, джерела, система

Взагалі, існують різні поняття права, тобто відмінні між собою уявлення про саме право. Кожне поняття розкривається через його визначення. Розрізняють формальні та змістовні визначення. Перші розкривають явище через опис його форми, інші – через зміст. У формальному визначенні важко відтворити сутність явища, тобто неможливо пояснити, чим воно відрізняється від інших, що мають одну й ту ж форму, але різний зміст.

Право – це система загальнообов’язкових правил поведінки, які встановлюються та охороняються державою, представляють загальні та особисті інтереси індивіда й суспільства й виступають державним регулятором суспільних відносин.

         З означеного визначення можливо виділити наступні ознаки права:

1. Загальнообов’язковий характер права. Це означає, що його вимоги поширюються на все населення країни, підлягають обов’язковому виконанню, незалежно від бажання суб’єктів права;

2. Нерозривний зв’язок з державою. Це проявляється у наданні державою контретнии приписам загальнообов’язкового характеру шляхом формулювання нових, раніше невідомих правил поведінки або підкріплювати своїм авторитетом правила поведінки, які вже встановленні у суспільстві (санкціонування);

3. у випадку необхідності виконання вимог правових актів забезпечується застосуванням органами державної влади відповідних санкцій до суб’єктів, які їх порушують.

Право за своєю сутністю є регулятором суспільних відносин і виступає критерієм визначення правомірності або неправомірності поведінки людей та їх об’єднань.

Функції права - це напрямки його впливу на суспільні відносини.

Розрізняють наступні основні функції права:

1) регулятивні (напрямку правового впливу, націлені на впорядкування суспільних відносинах, введення їх у певні рамки), які у свою чергу підрозділяються на:

а) регулятивно-статическую (виражається в закріпленні певних суспільних відносин);

б) регулятивно-динамическую (виражається в розвитку певних суспільних відносин);

2) охоронна (виражається в охороні певних суспільних відносин, забезпеченні їхньої недоторканності й одночасному витисненні відносин конфронтуючих охоронюваним)

Існують і інші функції:

а) інформаційна (право - джерело знань про державно організоване суспільство й правовий статус особистості, волі законодавця, вираженої в юридичний нормах і т.д.);

б) оріентаційная (право - джерело знань про механізм держави, про що дозволяє або забороняє формах, щоМ

в) оцінна (право - критерій оцінки поводження як правомірного або протиправного);

г) виховна (право - фактор, що впливає на формування поведінкових установок особистості).

            Систе́ма пра́ва — це сукупність чинних принципів і норм права, якій притаманні єдність, узгодженість, диференціація (поділ) і згрупованість норм у відносно самостійні структурні утворення (інститути, галузі та підгалузі права).

            Ознаки системи права:

            1) є функціональною системою, бо її виникнення, існування і розвиток обумовлені усвідомленими загальнолюдськими потребами у врегульованості та впорядкованості суспільного життя.

            2) є інституціональним втіленням. Це означає, що системно організовані юридичні норми містяться в джерелах права, які надають йому чіткої інституціональної побудови.

            3) обумовленість реально існуючою системою суспільних відносин.

            4) має стабільний і водночас динамічний характер,таким чином забезпечуючи суспільству збереження, стабілізацію його головних відносин.

            5) структурна багатоманітність. Це означає, що система права складається з неоднакових за змістом й обсягом структурних елементів, які логічно розташовують нормативний матеріал.

            6) пов'язана як прямо, так і опосередковано з діяльністю держави, її органів.

         Предмет правового регулювання є умовним виділенням певної сукупності суспільних відносин, якісно однорідні. Це дозволяє узагальнити норми права, які регулюють коло суспільних відносин.  

Поділ системи права на галузі базується на певних критеріях. Такими критеріями є предмет (матеріальний критерій) і метод (юридичний критерій) правового регулювання.

Предмет правового регулювання — сукупність якісно однорідних суспільних відносин, урегульованих правовими нормами (відповідає на запитання «що?»).

 Предмет правового регулювання зазвичай розглядають як визначальний критерій системи права. Предмет правового регулювання вважається об'єктивним критерієм побудови системи права. Предмет правового регулювання вказує, на яку групу суспільних відносин спрямований вплив норм права. Але відносинам, які входять до цієї групи, повинна бути притаманна певна сукупність ознак:

Вони мають найвагоміше для суспільства значення.

Мають однорідний, типовий вираз.

Виникають в суспільстві у зв'язку з проявом цілеспрямованої свідомо вольової діяльності людей і набувають стійкого, сталого характеру.

Повинні бути придатними для регулювання нормами права.

Метод правового регулювання — сукупність прийомів і засобів правового впливу на суспільні відносини (відповідає на запитання «яким чином право регулює суспільні відносини?»). Він показує, як регулюються суспільні відносини, якими прийомами та у які способи. І є юридичним критерієм побудови системи права.

 Метод правового регулювання характеризується специфічними ознаками:

·        визначає особливості: порядку, нормативних підстав та юридичних фактів, необхідних для виникнення і реалізації учасниками суспільних відносин відповідних юридичних наслідків.

·        встановлює коло і правовий статус суб'єктів права, зміст та обсяг їх прав і обов'язків.

·        використовує головні прийоми, що утворюють відповідний метод — дозволи, зобов'язання, заборони, поєднуючи їх у різний спосіб в галузях права.

·        закріплює різні способи захисту прав та забезпечення виконання юридичних обов'язків.

Первинні методи правового регулювання:

імперативний (директивний, централізований) — суворо обов'язковий, побудований на засадах влади і підпорядкування, на відносинах субординації (метод «вертикалі»). Відносини зверху донизу регулюються владно-імперативним шляхом і як наслідок, характер відносин між суб'єктами перетворюється на відносини субординації, прямої підпорядкованості. Він припускає заборони, обов'язки, покарання.

диспозитивний — побудований на засадах автономії, юридичної рівності суб'єктів, угоди сторін (метод «горизонталі»). Застосовується до юридично рівних суб'єктів у відносинах, що складаються на основі обопільної волі їх учасників. Головним інструментарієм при диспозитивному методі регулювання є дозвіл.

Тема 2

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я І МЕДИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЯК ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ

 

 

1.     Забезпечення державної політики у сфері охорони здоров’я

2.     Аналіз державного регулювання охорони здоров’я і медичної діяльності як функція держави

 

1. Забезпечення державної політики у сфері охорони здоров’я

 

Проблема впливу держави на зміст і форми економічних ринкових відносин та його адекватного правового забезпечення була і залишається центральною не тільки для господарсько-правової науки, але й певною мірою для всієї юридичної науки як такої. Натомість Д. Задихайло зазначає, що державна економічна політика реалізується через застосування державою окремих відносно усталених комплексів засобів приватно-правового та публічно-правового регулювання. На думку Ганса Кельзена, типовим прикладом публічно-правових відносин є адміністративний указ, запроваджена через адміністративний орган індивідуальна норма, за допомогою якої того, кому адресовано цю норму, юридично зобов’язують поводитися відповідно до указу. Однак тут треба пам’ятати, що правові функції, тобто створення й застосування норм державного правового порядку, здійснюється не лише центральними органами, а й у децентралізованих процесах – як, наприклад, вироблення загальних правових норм шляхом узвичаєння, а також індивідуальних і загальних правових норм за допомогою правочину. При цьому створені шляхом узвичаєння чи правочину правові норми не визначаються як вироблене державою право. Діяльність, яку називають управлінням державою, зводиться значною мірою до законодавства й судової практики, власне, до правової функції – у вужчому розумінні до створення й застосування правових норм. Відповідно до ст. 12 Основ законодавства України про охорону здоров’я від 19.11.1992 р., охорона здоров’я – один із пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров’я в Україні та забезпечує її реалізацію. Законодавство України про охорону здоров’я базується на Конституції України і складається з Основ законодавства України про охорону здоров’я та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини в галузі охорони здоров’я (ст.1 Основ). З конституційного визначення України як соціальної держави, політика якої спрямована на створення умов щодо забезпечення гідного рівня життя людини, і положень ст. 49 Конституції України, згідно з якими обов’язками держави є забезпечення права громадян на охорону здоров’я, а також державних програм соціального розвитку, на державу покладаються зобов’язання перед суспільством щодо використання всіх засобів державного регулювання галузі. В загальній теорії права та в галузевих дослідженнях одностайно визнається, що суб’єктом правового регулювання може бути лише держава в особі її органів або уповноважених нею установ. Отже, правове регулювання в галузі охорони здоров’я фактично складається з двох взаємопов’язаних частин, а саме: правового регулювання організації охорони здоров’я та правового регулювання здійснення права на охорону здоров’я. Взаємозв’язок та взаємовизначеність цих двох частин зумовлюють необхідність їх органічного та послідовного розвитку. Тому головна функція державного регулювання охорони здоров’я України наразі полягає у створенні правової основи комплексних засобів правового характеру, в тому числі у створенні правової основи економічних відносин в умовах реформування галузі, враховуючи надмірність функцій держави з забезпечення безоплатної медичної допомоги, що дозволяє налагодити стійку систему забезпечення права на здоров’я. Важливим напрямом посилення і розширення публічно-правового регулювання в галузі охорони здоров’я має бути реалізація прав громадян на гарантований рівень охорони здоров’я.

Чинне законодавство України не містить цілісного механізму державного регулювання ринкових економічних відносин, окрім сукупності окремих нормативно-правових механізмів застосування державою тих чи інших регуляторних засобів, таких як ліцензування, порядок регулювання цін та тарифів, встановлення спеціальних режимів господарювання тощо. При цьому важливо звернути увагу на проблему неможливості досягнення свого функціонального призначення кожним засобом регулювання у разі, якщо дія різноманітних засобів регулювання автономна, а повинна бути одночасною. Наприклад, фактично не вивчена проблема співвідношення регуляторних функцій ліцензування та сертифікації товарів і послуг. У зв’язку з цим можна припустити, що основою політики розвитку вітчизняної галузі охорони здоров’я має бути необхідність створення перспективного законодавства та нормативно-правового забезпечення охорони здоров’я населення. Необхідність змістовної узгодженості нормативно-правових актів передбачає також і певну єдність їх методологічної бази, аксіологічної спрямованості. Беззаперечними чинниками у цьому контексті мають стати забезпечення національних економічних інтересів, національної економічної безпеки, забезпечення здоров’я нації тощо. Зазначені чинники мають універсальний характер, проте зрозуміло, що реалізація політики в галузі охорони здоров’я передбачає не лише власні видові, але й спільні для них чинники.

Необхідно зазначити, що планування економічного розвитку в умовах ринкової економіки передбачає створення зовсім іншого механізму реалізації на відміну від планування в умовах економіки адміністративно-командного типу. Адже якщо взяти до уваги програму діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», затверджену постановою Верховної Ради України від 04.02.2005 р. як програму економічного і соціального розвитку, то необхідно звернути увагу на положення, відповідно до якого трансформацію системи органів влади буде здійснено шляхом переходу від безпосередньо галузевого та функціонального управління до вироблення і реалізації державної політики у відповідних сферах. Згідно з цим уряд зобов’язаний нести політичну відповідальність за вироблення і реалізацію політики, підвищення ролі міністрів у реалізації відповідних напрямів політики. Тоді як досліджуючи форми та методи державного регулювання галузі охорони здоров’я необхідно розглянути такий важливий аспект, який стосується суті принципових відмінностей систем охорони здоров’я. Так, системи, в яких застосовуються адміністративно-командні методи, принципово відрізняються від систем ліберального або класичного типу ступенем свободи своєї внутрішньої життєдіяльності. Залежно від типу таким системам притаманні різні функції управління ними.

Отже, найважливішою категорією інструментів державного регулювання, за допомогою яких держава вимагає від суб’єктів суспільних відносин виконання своїх рішень, є законодавство. З точки зору деяких вітчизняних дослідників завдання державного регулювання в галузі охорони здоров’я мають два аспекти. З одного боку, регуляторні заходи повинні забезпечувати вирішення політичних завдань, а з іншого – вдосконалення механізмів управління. Політичний аспект полягає в досягненні соціальних та економічних цілей. За своєю природою він має нормативний характер, що базується на прийнятій у суспільстві системі цінностей, стосується певних політичних завдань та інтересів суспільства. При цьому соціально-політичні проблеми охорони здоров’я є спільними для всіх сучасних країн і полягають у справедливості та рівноправності доступу до охорони здоров’я; соціальній солідарності шляхом забезпечення охорони здоров’я через посередництво національної служби охорони здоров’я або системи соціального медичного страхування; економічності шляхом забезпечення фінансово обгрунтованих витрат на охорону здоров’я; забезпеченні здорових умов оточення завдяки безпечним умовам праці, безпеку питної води, продуктів харчування тощо; інформованості та освіченості громадян щодо проблем охорони здоров’я; індивідуального вибору постачальника послуг у сфері охорони здоров’я. Другий управлінський аспект стосується механізмів управління охороною здоров’я, які мають змішану природу, відображаючи складність взаємовідносин між численними надавачами послуг. Ці заходи, спрямовані на більш ефективне й раціональне використання людських та матеріальних ресурсів, мають переважно технічний характер і передбачають регулювання: якості та ефективності (оцінка економічності клінічних втручань, тобто співвідношення вартості та ефективності послуг тощо); доступу хворих до послуг (у тому числі шляхом запровадження відповідної податкової політики); поведінки постачальників (перетворення лікарень у державні підприємства, регулювання лікарняних позик, взаємодія між лікарнями та службами первинної допомоги); поведінки платників (встановлення правил контрактації, розробка планових ринків для лікарняних служб, встановлення цін на медичні послуги в державному секторі тощо); ринку медикаментів (встановлення орієнтовних цін, контроль за прибутком тощо); діяльності лікарів та інших медичних працівників (встановлення заробітної плати, вимог ліцензування тощо).

Погоджуючись із наявними соціальними проблемами, що підлягають державному регулюванню, а також шляхами їх вирішення, на мій погляд, слід врахувати думку С.С. Алексеєва щодо того, що специфічною рисою, яка характеризує правосуб’єктність держави, є те, що вона завжди залишається суб’єктом політичної системи суспільства. Тому навіть у цивільних правовідносинах держава як особливий суб’єкт права взмозі проявляти свої власні політичні функції. З приводу цього, застосовуючи доктринальні визначення господарського та цивільного законодавства України, вважаємо доцільним розмежовувати завдання державного регулювання економіки, по-перше, на соціальні аспекти, що спрямовані на забезпечення немайнового блага – права на здоров’я, та, по-друге, на аспекти, пов’язані з основними напрямками та механізмами регуляторного впливу держави.

Функції законодавства в галузі охорони здоров’я тісно пов’язані зі структурою системи охорони здоров’я. В свою чергу, структура системи охорони здоров’я може мати публічний, приватний або змішаний характер. У публічних системах держава повністю відповідає за забезпечення охорони здоров’я населення. У приватних системах держава займається лише деякими проблемами, наприклад, боротьбою з інфекційними хворобами, і бере на себе відповідальність за розробку загальної політики.

Нині в Європі існує велика кількість змішаних систем, які поєднують публічні та приватні елементи. В цьому випадку приватний сектор відіграє роль радника в плануванні та розробці законодавчих актів, проте рішення щодо цих питань приймають парламент і уряд. Нарешті, державне регулювання діяльності в галузі охорони здоров’я необхідно розмежовувати відповідно до компетенції органів державної влади, які від імені держави здійснюють таке регулювання, а також у межах, встановлених Конституцією України та нормативно-правовими актами. В Україні охорона здоров’я населення забезпечується діяльністю державної, комунальної та приватної систем охорони здоров’я. Отже, при здійсненні державного регулювання галузі необхідно враховувати наявність державних та недержавних моделей охорони здоров’я. Оцінка конкретних моделей, з погляду російського дослідника організації охорони здоров’я О.Є. Зекія, визначається комплексом факторів, що закладені в них потенційними можливостями, а саме – відсутністю соціальної рівності при приватній системі охорони здоров’я з прямою формою оплати послуг; способами реалізації моделі; соціально-економічними обставинами, пов’язаними з традиціями охорони здоров’я, готовністю населення до інших моделей охорони здоров’я, наявність відповідної законодавчої бази тощо; цілі, які переслідують організатори охорони здоров’я щодо підвищення соціальної рівності, ефективності медичної допомоги тощо.

При цьому перелік можливих державних стратегій державного регулювання, встановлений іноземними дослідниками за деякими позиціями, фактично не відрізняється від різних засобів і механізмів державного регулювання господарської діяльності в Україні і складається з таких чинників: примус і контроль; саморегулювання; режими стимулювання за допомогою податків та субсидій; використання ринкових механізмів регулювання конкуренції; видача дозвільних документів; заходи з регулювання відкритості; прямі дії уряду; юридичні права та обов’язки; програми державної компенсації та соціального страхування.

На мій погляд, необхідно піддати критиці точку зору В.М. Рудого щодо визначення поняття «регулювання». Так, він вважає, що якщо розглядати регулювання з погляду науки управління, то слід зазначити, що воно є однією з форм такої функції управління, як контроль. Зазначене твердження суперечить доктринальним принципам законодавства. Так, на думку              В.С. Щербини, такі поняття, як «управління» та «контроль» є правовими формами державного регулювання економіки.

Натомість О.М. Вінник вважає, що управління і контроль є правовими формами державного управління економікою. Під державним регулюванням, наприклад, підприємницької діяльності дехто з правознавців розуміє діяльність держави в особі її органів, що спрямована на забезпечення публічних інтересів шляхом використання засобів впливу на підприємницькі відносини та поведінку суб’єктів підприємництва. Крім того, як відомо, є дві групи методів державного регулювання: прямі (адміністративні) та непрямі (економічні). Специфіка прямих методів полягає в тому, що вони є комплексом обов’язкових для виконання вимог і розпоряджень держави, а непрямі – допускають вплив держави на економічні інтереси. Як відомо, адміністративні методи значно обмежують свободу економічного вибору, але існують сфери діяльності, де адміністративні методи досить ефективні. До таких сфер діяльності належить галузь охорони здоров’я.

Отже, правовою основою державного регулювання є, по-перше, функція управління, яка здійснюється прямими та непрямими засобами, по-друге – функція контролю, та по-третє – функція застосування адміністративно-господарських санкцій. При цьому основними засобами адміністративного регулювання можна вважати передбачені ст. 12 Господарського Кодексу України засоби регуляторного впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання, а саме: ліцензування, патентування, сертифікація, стандартизація тощо. Крім того, створення суб’єкта господарювання або негосподарюючого суб’єкта неможливе без використання публічних засобів впливу, які використовують із метою реалізації публічних інтересів.

На стадії державної реєстрації державний вплив виявляється при встановленні імперативних правил і процедур реєстрації та при визначенні компетентного органу, на який покладено функції реєстрації суб’єкта господарювання або негосподарюючого суб’єкта. Фактично вимоги, викладені в Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», є також одним із засобів регуляторного впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання.

Проте зараз одна з актуальних проблем регулювання в галузі охорони здоров’я пов’язана з системою стандартизації галузі. Це специфічний засіб на ринку медичних послуг. Адаптуючи стандартизацію до елементів врегульованої системи охорони здоров’я, можна виокремити такі рівні стандартизації: проблемний, який дозволяє стандартизувати медико-соціальні проблеми; рівень ліцензування медичних послуг; рівень акредитації, що стандартизує потребу в медичній допомозі, а також медико-економічну групу; деонтологічний рівень, що дозволяє стандартизувати кваліфікацію персоналу галузі; економічний рівень, який стандартизує потребу в медичних процедурах; технологічний, що стандартизує систему показників задоволення потреб пацієнта; рівень результативності, який відповідає ефективності та якості медичної допомоги.

Таким чином, під державним регулюванням діяльності в галузі охорони здоров’я можна розуміти діяльність держави в особі її органів, що спрямована на забезпечення публічних інтересів шляхом використання переважно адміністративних засобів впливу на відносини та поведінку господарюючих та негосподарюючих суб’єктів. При цьому правовою основою державного регулювання галузі є, по-перше, функція управління, яка здійснюється прямими та непрямими засобами, по-друге, функція контролю, та по-третє, функція застосування адміністративно-господарських санкцій.

На підставі результатів досліджень ВООЗ, присвячених реформам охорони здоров’я в Європі, правове поняття реформи було визначено як цілеспрямований динамічний та усталений процес, що приводить до систематичних структурних змін, які забезпечують збереження здоров’я, поліпшують рівень та якість життя населення.

Отже, й проект Європейського Союзу «Фінансування та управління у сфері охорони здоров’я в Україні» матиме величезне значення для подальшого процесу автономізації закладів охорони здоров’я та запровадження контрактних відносин між постачальниками та споживачами медичних послуг, що сприятиме ефективному перерозподілу ресурсів у межах України. Це пов’язане з майбутнім запровадженням загальнообов’язкового медичного страхування, для якого підготовлене законодавче підгрунтя, з метою об’єднання ресурсів, збільшення прозорості управлінських рішень насамперед щодо розподілу фінансових ресурсів і покращання якості медичної допомоги, спираючись на досвід країн ЄС. Автономізація закладів охорони здоров’я згідно з проектом полягає у створенні на базі лікувально-профілактичних закладів державних або комунальних підприємств.

Така пропозиція директора проекту В.М. Рудого не є новою. До речі, після впровадження в РФ обов’язкового медичного страхування деякі дослідники також запропонували створити на базі частини лікувально-профілктичних закладів державної та муніципальної форми власності державні організації, наділені більш широкими правами самостійного господарювання. При цьому вони підкреслювали, що необхідно залишити адміністративно підконтрольні бюджетні установи у вигляді лікувально-профілактичних закладів (доповідь М.Ю. Зурабова від 11.03.2005 р.). На жаль, автори проекту ЄС не розглядають можливості існування лікувально-профілактичних закладів як бюджетних установ. У той же час, наприклад, у Законі України «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 р. закріплено обов’язковість бюджетного фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я у вигляді лікувально-профілактичних закладів.

Окрім того, необхідно звернути увагу, що впровадження проекту повинно бути безпосередньо пов’язане з одночасним введенням обов’язкового медичного страхування за наявності медичних стандартів. Важливе значення має встановлення обов’язкового гарантованого обсягу безоплатної медичної допомоги, який повинен залежати від рівня соціальної захищеності пацієнта. В іншому випадку створення на базі лікувально-профілактичних закладів, що на сьогодні існують як бюджетні установи, суб’єктів господарської діяльності у формі державних або комунальних підприємств як надавачів медичних послуг, при відсутності рівня фінансування, що відповідає визначеному та гарантованому обсягу безоплатної медичної допомоги, буде порушенням прав пацієнтів.

Тому, масове впровадження проекту Європейського Союзу «Фінансування та управління у сфері охорони здоров’я в Україні» без детального вивчення та відповідного нормативного забезпечення можна вважати передчасним.

 

2. Аналіз державного регулювання охорони здоров’я і медичної діяльності як функція держави

 

Галузь охорони здоров`я в умовах економічних перетворень суспільства, потребує зміни сутності відносин в вітчизняній системі охорони здоров’я в бік ліберальних, наповнення цих відносин економічними та ринковими характеристиками, що не тільки не виключає використання класичних методів керування системою охорони здоров’я, а і навпаки, дозволяє систематизувати сутність і спільні моменти кожного з цих методів.

Неодноразово дане питання було предметом обговорення й детального дослідження у наукових працях відомих зарубіжних і вітчизняних вчених. Однак у наукових доробках, зазначені напрямки, розглядаються незалежно один від одного. Так, питання удосконалення державного управління галуззю охорони здоров`я, як важливою соціальною сферою, розглядаються багатьма вітчизняними і зарубіжними вченими, зокрема такими як Т.М. Кір’ян,               А.Г. Гранберг, М.В. Губіна.

Як відомо, в самому широкому сенсі методи управління розподіляються на: стратегічні, тактичні та оперативні. В використанні зазначених методів управління по сутності не має визначного значення специфічна сутність суб’єктів системи регулювання. Ліберальні, державні або інші пріоритети відношень у соціальних структурах, безперечно, вносять означену специфіку при реалізації однозначних форм та методів впливу на конкретну систему.

Специфіка застосування класичних методів управління в залежності від форми виробничих відношень суб’єктом системи полягає, на сам перед, в пошуку и визначені таких елементів (груп елементів) системи, що підлягає управлінню, вплив на які, для отримання оптимального управлінського ефекту, на самперед повинно здійснюватися тим чи іншим методом.

Достатньо зрозуміло, що ступінь впливу стратегічного методу управління вкрай незначна, а часом зовсім не ефективна на рівні конкретних елементів системи, що підлягає управлінню. Наприклад, в системі виробництва та користування медичними послугами, що розглядається, стратегічні методи управління навряд чи життєздатні на рівні відношень конкретного лікаря чи пацієнта. В той же час, оперативні прийоми та методи регулювання відносин в такій системі навряд чи можуть ефективно застосовуватися на рівні цілісної системи, хоч і повністю не виключаються.

Отже, будь який з класичних методів управління при регулюванні відносин в соціальних системах, зводиться до деякого змінення співвідношення елементів, що складають систему, до існуючих до моменту управлінського впливу.

Будь-які відносно фіксовані співвідношення суб’єктів та об’єктів системи, що підлягає управлінню в значній мірі рухомі та, в результаті, забезпечуються комплексом різноманітних об’єктивних неузгоджень, що виникають в процесі активного впливу елементів системи, протиріч, що визначають життєздатність та еволюцію даної системи. Використання методів управління це, по суті, є не що інше, як специфічні прийоми переводу одного стану взаємовідношень елементів системи, що підлягає управлінню, в інше, з ціллю оптимізації виконання цією системою своїх основних функцій і призначень. В свою чергу, зміна взаємовідношень елементів системи, як було вище зазначено, пов’язана з перебудовою системи протиріч: знаття одних з них, загострення інших, внесення третіх.

Методи управління, які градації їх ми б не вводили, по суті, завжди єдині, знаходяться в системі. Управлінський вплив на один з елементів системи, групу елементів, або систему в цілому, обов’язково, завдяки об’єктивним зв’язкам, в той чи іншій мірі впливає на глибину протиріч та їх сутності. Лише деяка узгодженість усіх можливих форм та методів управління, їх оптимальна відповідність дозволяє досягати бажаних результатів, які визначені керівником до початку впливу на систему.

Цілком зрозуміло, що управління системою охорони здоров’я за допомогою того чи іншого класичного метода управління здійснюється силами та засобами зазначеного ієрархічного рівня.

До останнього часу державна система охорони здоров’я розглядалася не як система специфічних виробничих відношень, що мають своєю ціллю здійснювати охорону здоров’я людини, а як структурована державна служба системи охорони здоров’я. У зв’язку з цим основні класичні методи управління адаптуються виходячи з регіонального, місцевого, установчого, особисто-суб’єктивного рівнів системи охорони здоров’я, тобто ієрархічного поділу системи.

Практика показує, що питома вага оперативних методів і форм управління державної системи охорони здоров’я знаходиться в полі лікувально-профілактичних установ, служб та професійно-особистих відносин основних та допоміжних суб’єктів системи. Тактичні і стратегічні методи управління системою охорони здоров’я (в найширшому сенсі цих понять), як правило, являються прерогативою державного, в меншій мірі регіонального рівнів. Реформування соціалістичної системи співвідношень з переважними методами державного управління, підвищення ступеню лібералізації, як суспільства в цілому, так і прикладних відносин, в окремо розглянутій державний системі охорони здоров’я, призвели до природної руйнації вертикальної системи управління, та, як наслідок, і до зміщення пріоритетів кожного з класичних методів управління. Протиріччя між жорсткою структурованістю класичних методів управління та їх вертикального співвідношення призвели до викривлення управління системою охорони здоров’я. Нові відносини суб’єктів системи охорони здоров’я вимагають також і нових підходів, як до відпрацювання адекватних форм і методів регулювання цими відносинами, так й до адаптації класичних методів управління до зміненої форми і сутності керованої системи. Одним з перших місць в управлінні (регулюванні) новими відносинами в охороні здоров’я, відносинами притаманними системам виробництва і користування послугами, почали займати методи правового регулювання, економічні, стандартизаційні та ін. Найбільш прогресивним шляхом є адаптація класичних методів управління до зміненої сутності виробничих відносин в конкретних суспільно-соціальних системах, та конкретно в системі охорони здоров’я. Але, при такій постановці питання, виникає проблема пошуку в соціальній системі сумісних моментів з кожним з цих класичних методів управління. Вчений економіст Т.Н. Кир’ян розглядає завдання підвищення продуктивності праці й заробітної плати в комплексі з урахуванням таких чинників, як: професійне навчання кадрів на виробництві і в системі освіти, стимулювання персоналу і скорочення матеріальних і прирівняних до них витрат у структурі собівартості продукції.

Простіше кажучи, задача полягає в наступному: у керованій системі виділити її елементи (суб’єкти та об’єкти) та угрупувати їх по належності впливу того чи іншого класичного методу управління. Окремими авторами здійснювалися спроби розробки класифікації і каталогізації управлінських рішень, ресурсів та організаційних технологій в охороні здоров’я. Але, по перше, ці дослідження здебільшого будувалися на системах охорони здоров’я державного, а не ліберального типу відносин, по друге, тільки в межах оперативного управлінського рішення здійснена спроба представити конкретні об’єкти управління. При каталогізації стратегічних і тактичних характеристик управлінських рішень не проведене їх співвідношення з конкретними елементами керованої системи. Таке співвідношення може бути отримане тільки лише за умови, якщо насам перед є сформоване уявлення про сутність і структуру керованого об’єкту. Тобто, на сам перед дослідником будується умовна структурована модель керованої системи з відокремленням визначених елементів та характеристик, які визначають специфічні відношення в цій системі; висвітлюються рівні та асоціації відповідності цих елементів: описується логіка їх однозначності та, далі, виділяються групи елементів, що підлягають впливу управлінських рішень стратегічного, тактичного і оперативного характеру.

Наявна концептуальна модель маркетингу медичних послуг, поряд з виділенням відповідних рівнів регулювання виробничих відносин дозволяє висвітлити конкретні елементи, логічно та закономірно співвіднесені з класичними методами управління. Більш того, модель дозволяє висвітлити відповідність між двома сумісними елементами системи, вирішення протиріч між якими, при реалізації відповідного управлінського рішення, дозволяє послабити або навпаки посилити конкретне суперечення, а як наслідок, і змінити сутність функціонування всієї системи в цілому.

Управлінські рішення стратегічного характеру впливають на систему, що підлягає регулюванню в цілому та забезпечують стабільність системи в полі взаємовідносин з іншими сумісними та однозначними системами соціального устрою суспільства. До тактичних характеристик управлінського

рішення відносяться наступні пари елементів з урахуванням їх внутрішньої суперечливої відповідності:

- медико-соціальна проблема: медичний стандарт, медико-соціальна проблема, медична послуга (розв’язання суперечень між цими елементами забезпечує характеристику медико-соціальної проблеми та її осмислення);

- медична послуга: медико-економічна група (сутність протиріччя забезпечує формування громадської думки).

Завдяки оперативним методам управління можливо впливати не такі характеристики системи як, потреба в медичній допомозі, лікарські рекомендації та лікарська діяльність, кваліфікація виробника медичних послуг та матеріальне благополуччя користувача медичних послуг, медичний попит та задоволення наданої допомогою.

Таким чином, системно розглядаючи взаємовідносини лікаря як виробника медичних послуг та пацієнта як користувача цих послуг в умовах

формування ринку медичних послуг слід зазначити наступне.

По-перше, в умовах економічних перетворень суспільства, закономірна зміна сутності відношень лікаря і пацієнта в вітчизняній системі охорони здоров’я в бік ліберальних, наповнення цих відношень економічними та ринковими характеристиками, що не тільки не виключає використання класичних методів керування системою охорони здоров’я, а і навпаки, дозволяє систематизувати сутність і спільні моменти кожного з цих методів.

По-друге, охорона здоров’я – це система соціально-економічних та медичних заходів, ціль яких полягає  в збереженні та підвищенні рівня здоров’я кожної окремої людини та населення в цілому. Охорона здоров’я, є складною соціально-економічною системою та специфічної галуззю народного господарства, покликаною забезпечувати реалізацію найважливішого соціального принципу – збереження та поліпшення здоров’я громадян, надання їм висококваліфікованої лікувально-профілактичної допомоги. Здоров’я населення складається з здоров’я кожного індивіду суспільства.

Стан здоров’я окремої людини визначає його здатність забезпечувати власне благополуччя та реалізацію потреб нижчого та вищого порядку, тим самим, благополуччя та матеріальне забезпечення суспільство в цілому. Роль соціальної сфери у суспільному розвитку визначається двома головними функціями: по-перше завдяки функціонуванню соціальної сфери створюється комплекс життєвих благ, необхідних для розширеного відтворення робочої сили; по-друге, заклади соціальної сфери забезпечують поліпшення рівня життя населення країни. Соціальна сфера є складовою соціально-економічного механізму, який забезпечує стимулювання економічного зростання в умовах перехідної економіки. Соціальна сфера – це каталізатор розвитку цивілізації, чинник формування духовної, компетентної, соціально активної людини.

Розширення меж соціальної сфери у соціально-економічній системі суспільства створює більш сприятливі умови для духовного і матеріального розвитку людей, оскільки якість, асортимент і доступність послуг, що надаються є важливою складовою частиною формування високого рівня життя населення.

Система охорони здоров’я належить до сфери надання соціальної допомоги. У зв’язку з цим, при соціальній направленості діяльності держави, охорона здоров’я займає одне з центральних місць в суспільстві, так як забезпечує підтримання певного рівня здоров’я громадян.

Актуальність проблеми охорони здоров’я громадян та їх многогранність призводять до необхідності інтеграції результатів, які отримані в інших галузях знань. Так, результати комплексного дослідження, проведеного з ініціативи Всесвітньої Організації Охорони здоров’я, показали, що в області дослідження здоров’я співвідносяться більш ніж сто різноманітних дисциплін. Медична допомога – це комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених заходів, які направлені на діагностику, профілактику, лікування захворювань людини, попередження небажаної вагітності, що здійснюються профільованими лікарями. Відносини між лікарями (медичними установами) та хворими (пацієнтами, клієнтами) мають моральний контекст. Державне регулювання окремих направлень (наприклад, економіки охорони здоров’я, та т. і.) – це одна з функцій державного управління, спрямована на забезпечення загальних правил поведінки (діяльності) суб’єктів тих чи інших правовідносин.

Що являє з себе державне регулювання та державне управління? В західній літературі при дослідженні відповідних питань ми стикаємося з терміном «public administration». В вузькому сенсі цей термін означає професійну діяльність державних службовців – державне адміністрування. В широкому – це вся система державних інститутів. Це здійснення державної політики завдяки системі адміністративних установ. Це поняття кореспондує з поняттям «державна служба». Незалежно від відтінків, які існують в різноманітних поняттях та тлумаченнях розглядає мого явища, без сумніву одне – державне управління в сучасних умовах нерозривно пов’язане з правом. Теорія адміністративно – державного управління та представники її окремих шкіл на направлень намагаються розкрити існуючі закономірності в області державної та адміністративної діяльності та і на їх підґрунті сформулювати певні рекомендації. Право ж покликане привести наявні рекомендації у відповідність до діючих юридичних норм. Інше кажучи, задача юриспруденції полягає в тому, щоб основні положення, методи, прийоми впливу на суспільні відносини викласти специфічною мовою і закріпити їх за допомогою специфічного юридичного інструментарію.

Основним напрямком державного регулювання охорони здоров’я та втручання в медичну діяльність є: встановлення порядку виходу суб’єкту господарювання на ринок медичних послуг, функціонування на цьому ринку та виходу з нього; правове та адміністративне забезпечення якості товарів, робіт та послуг шляхом ліцензування, стандартизації, сертифікації суб’єктів та атестації спеціалістів; регулювання цін на відповідні товари, роботи, послуги; регулювання статистичної та іншої звітності; контроль за новітніми технологіями, медичних маніпуляцій; створення державних та муніципальних лікувально-профілактичних, аптечних, освітніх, наукових та інших установ та організацій; бюджетне фінансування окремих видів медичних послуг, окремих напрямків та програм; розробка та затвердження стандартів якості по окремим напрямкам, контроль за їх виконанням; розробка, затвердження та контроль за санітарними правилами, нормами та нормативами; та ін. Безпосереднє керування охороною здоров’я країни як галуззю здійснює Міністерство охорони здоров’я України, яке є адміністративним відомством, та провадить державну політику, здійснює управління, регулювання та контроль в сфері охорони здоров’я, координує діяльність інших органів виконавчої влади в цій сфері.

Регуляторно-управлінські функції в галузі охорони здоров’я здійснюються за наступними напрямками: медико-соціальна допомога; медикаментозна допомога окремим категоріям громадян; санітарно-епідеміологічні заходи; координація діяльності різноманітних державних, муніципальних, органів, громадських організацій, установ, організацій та фізичних осіб з охорони здоров’я громадян (профілактичні заходи, освітні програми тощо). Комплексне та ефективне виконання цих функцій можливо тільки за умови належної правової бази України, суб’єктів держави та муніципальних об’єднань. Керування охороною здоров’я суб’єкту України, як галуззю, здійснюється уповноваженим виконавчим органом державної влади з питань охорони здоров’я (міністерство, управління, відомство).  Функціональне призначення соціальної інфраструктури має вагоме значення в економічному розвитку країни та особистості зокрема. Тому держава повинна мати найсуттєвіший вплив на нормальний розвиток соціальної галузі охорони здоров’я, її роль повинна бути однією з найвирішальніших. Таким чином, одним з найбільш дієвих методів дії на соціальні процеси в країні, на забезпечення належного функціонування галузі охорони здоров’я є використання фінансово-кредитних важелів. Деякі ланки цієї галузі знаходяться на бюджетному фінансуванні, а деякі гостро потребують цього фінансування. Об’єкти матеріально-побутової підсистеми фінансуються за рахунок самозабезпечення шляхом надання платних послуг споживачам. Виключенням можуть бути підприємства, що надають послуги соціально незахищеним верствам населення або безкоштовно за пільговими тарифами з наступною компенсацією витрат з місцевого бюджету.

Забезпечення стабільного функціонування цієї галузі у даний час доцільно здійснювати за допомогою розвитку малого бізнесу, середнього і малого підприємництва.

Об’єкти охорони здоров’я фінансуються переважно з місцевих бюджетів, але разом з тим можуть надавати споживачам платні послуги. В одних сферах платні послуги домінують, в інших оплата послуг допускається, але в певних межах. Але будь-які ланки соціальної інфраструктури для забезпечення свого нормального функціонування не можуть обходитись без фінансової підтримки держави.

Отже, у функціонуванні та розвитку системи охорони здоров’я України накопичилось широке коло гострих проблем, найважливішими серед яких є нерівномірність доступу регіонів до фінансових ресурсів, яка зумовлює нерівномірність розміщення об’єктів соціального призначення, їх доступність для населення, високий рівень зносу основних засобів та інфраструктури при недостатніх інвестиціях в оновлення основних засобів, нерівномірність соціальних гарантій, що вимагає активної державної політики вирівнювання можливостей регіонів.

Для покращення функціонування соціальної інфраструктури необхідно дотримуватись таких заходів:

1) створення необхідних умов для забезпечення загальної доступності та суспільно прийнятної якості базових соціальних послуг;

2) підвищення захисту соціально вразливих домогосподарств, які не мають самостійного вирішення соціальних проблем і потребують державної підтримки;

3) створення для працездатного населення економічних умов, які дозволять за рахунок власних доходів забезпечувати більш високий рівень соціального споживання;

4) формування правових і організаційних основ для розвитку інститутів соціальної інфраструктури, які сприятимуть мобілізації коштів населення і підприємств, ефективному їх використанню, та забезпечать на цій основі високу якість і можливість вибору населенням соціальних благ і послуг.

 

 

Тема 3

ЗАКЛАД ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я

1.     Заклад охорони здоров’я як основна складова системи охорони здоров’я населення

2.     Правова концепція розвитку закладів охорони здоров’я

                                   

 

1.     Заклад охорони здоров’я як основна складова системи охорони здоров’я населення

 

Заклад охорони здоров’я – передова і найважливіша, «робоча» ланка системи охорони здоров’я, що забезпечує практично всі основні результати її діяльності. Нині існує чимало закладів охорони здоров’я різних типів і видів: лікарня, поліклініка, діагностичний центр, диспансер, амбу­латорія, фельдшерсько-акушерський пункт та ін. Перелік закладів охорони здоров’я України затверджений наказом Міністерства охорони здоров’я України від 28 жовтня 2002 р. № 385 і зареєстрований у Міністерстві юстиції України 12 листопада 2002 р. № 892/7180 «Про затвердження переліків закладів охорони здоров’я, лікарських, провізорсь­ких посад та посад молодших спеціалістів з фармацевтичною освітою у закладах охорони здоров’я» (із змінами, внесеними наказами Міністерства охорони здоров’я України від 17 березня 2003 р. № 114 та 7 травня 2004 р. № 229).

Цим наказом закріплений вичерпний перелік різнови­дів закладів охорони здоров’я, що утворюються та функ­ціонують на території нашої держави. Крім цього, їх відповідно до ст. 35 Основ законодавства України про охорону здоров’я поділяють на заклади, що надають пер­винну, вторинну і третинну лікувально-профілактичну допомогу. Все сказане слід розуміти таким чином, що інші заклади охорони здоров’я, не передбачені у цьому перелі­ку, не можуть бути утворені й здійснювати свою діяльність на території України.

Отже, процес розвитку і диференціації лікувально-пропро­філактичної допомоги зумовив створення закладів охоро­ни здоров’я різних видів і типів, що крім загальної, по­дають спеціалізовану медичну допомогу.

Заклади охорони здоров’я надзвичайно різноманітні, і залежно від певного критерію їх можна класифікувати: а) за галузевою належністю – на територіальні (системи Міністерства охорони здоров’я України, Автономної рес­публіки Крим), відомчі (системи Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Міністерства транспорту і зв’язку), які можна також класи­фікувати за виробничо-територіальною ознакою: відділкова залізнична, басейнова лікарня тощо; б) за територіальною ознакою – на дільничні, сільські, районні, між­районні (окружні), міські, обласні, республіканські – Автономної Республіки Крим і державні (загальнодержав­ного значення і підпорядкування); в) за категоріями пацієнтів, (населення, якому надається медична допомога – дорослим і дітям, мешканцям міст (міські лікарні) і сіл (сільські лікарні), працівникам всіх професійних груп і спеціальностей, незалежно від місця праці і непрацюючим або ж лише працівникам конкретного підприємства, орга­нізації чи їх об’єднання (медико-санітарна частина); г) за обсягом компетенції адміністрації щодо закладів охорони здоров’я – заклади охорони здоров’я, адміністрація яких керує тільки колективом даного закладу і на заклади охо­рони здоров’я, адміністрація яких крім керівництва цим  закладом здійснює керівництво іншими закладами охоро­ни здоров’я (наприклад, головний лікар центральної ра­йонної лікарні); д) за формами власності – державні, ко­мунальні, приватні, колективні; е) за формами надання медичної допомоги – платні й безоплатні.

Відповідно до чинного законодавства, зокрема, ст. 63 Господарського кодексу України та Закону України «Про власність» у сфері охорони здоров’я за формою власності можуть функціонувати такі види медичних закладів:

приватне підприємство, що діє на основі приватної власності громадян чи суб’єкта господарювання (юри­дичної особи);

колективне підприємство, що діє на основі колективної власності;

комунальне підприємство, засноване органом місцево­го самоврядування, в основі якого є майно комунальної власності територіальної громади;

державне підприємство, засноване органом державної влади, що діє на основі майна державної форми власності;

змішане підприємство, що діє.на основі майна різних форм власності.

Залежно від обсягів надання медичної допомоги та чисельності працівників (до 50 осіб) заклад охорони здо­ров’я може бути віднесений до категорії малих підприємств.

Заклади охорони здоров’я мають право на добровільних засадах об’єднувати свою виробничу, наукову, комерційну та інші види діяльності, якщо це, по-перше, не суперечить антимонопольному законодавству і, по-друге, не заборо­нено Господарським кодексом України та відповідає меті, зазначеній в установчих документах.

         Заклади охорони здоров’я можна групувати за різними ознаками і залежно від цього отримати ту чи іншу їх кла­сифікацію. Так, за елементами організаційноправової фор­ми заклади охорони здоров’я поділяють: 1) за метою – підприємницькі і непідприємницькі (благодійні); 2) за скла­дом засновників – створені одним або, кількома засновни­ками; фізичними чи юридичними особами, державою або змішані; 3) за правовим режимом майн^ – власники і нев- ласники; 4) за організацією управління - три-, дво-, одно- ланкової структури управління; 5) за правами та обов’яз­ками засновників – засновники мають речові або корпо­ративні (управлінські) права; 6) за умовами відповідаль­ності – несуть відповідальність всім або частиною свого майна. Конкретний зміст кожного елементу в сукупності характеризує лише одну організаційно-правову форму зак­ладу охорони здоров’я.

Класифікуючи за другим, п’ятим та шостим критерія­ми, маємо підстави вести мову про створення закладу охо­рони здоров’я у формі господарського товариства, проце­дуру утворення та діяльності якого регулює Закон України від 19 вересня 1991 р. «Про господарські товариства» (з подальшими змінами та доповненнями). Основна особли­вість, що відрізняє товариство від інших суб’єктів права, – об’єднання на підставі угоди майна і зусиль учасників для спільної господарської діяльності. Інакше кажучи това­риство є об’єднанням на засадах угоди майна і підприєм­ницької діяльності фізичних та/або юридичних осіб у фор­мі підприємства (установи, організації) для спільної діяль­ності з метою отримання прибутку. Світова практика відп­рацювала кілька видів товариств, що різняться способами формування і функціонування статутного капіталу, межами відповідальності учасників за зобов’язаннями товариства.

До господарських товариств можуть належати: акціо­нерні товариства, товариства з обмеженою відповідальніс­тю, товариства з додатковою відповідальністю, повні това­риства, командитні товариства. Акціонерне товариство, товариство з обмеженою відповідальністю та товариство з додатковою відповідальністю створюються і діють на осно­ві статуту. Установчим документом повного і командитно- го товариства є засновницький договір.. Акціонерні това­риства можуть бути відкритими або закритими. Акції відк­ритого акціонерного товариства можуть - поширюватися шляхом відкритої підписки та купівлі-продажу на біржах. Акції закритого акціонерного товариства розподіляються між засновниками або серед заздалегідь визначеного кола осіб і не можуть поширюватися шляхом підписки, купува­тися та продаватися на біржі. Закрите акціонерне това­риство може бути реорганізоване у відкрите.

Оскільки в Україні широкої практики набуло створен­ня саме акціонерних товариств, доцільно викласти вимоги чинного законодавства щодо порядку створення закладу охорони здоров’я у такій організаційно-правовій формі. Так, його засновниками та учасниками можуть бути фізич­ні та юридичні особи (у тому числі суб’єкти підприємниць­кої діяльності). Звичайно, саме створення закладу охорони здоров’я у формі акціонерного товариства покладається на його засновників, які мають з огляду на це спеціальну засновницьку компетенцію. Сам же процес створення акціонерного товариства – це ряд послідовних стадій, передбачених законом.

Перша стадія – заснування фізичними та/або юридич­ними особами звичайного товариства для створення акціонерного товариства. Це суб’єкт права, що не має прав юридичної особи. Товариство виникає та діє у формі договору про спільну діяльність щодо створення акціонер­ного товариства. Договір укладають засновники товариства в письмовій формі. Змістом договору є розподіл функцій сторін щодо заснування акціонерного товариства, тому в ньому обов’язково визначають склад засновників, порядок і терміни здійснення ними відповідних засновницьких процедур, обсяги відповідальності кожного засновника перед передплатниками акцій і третіми особами. У договорі доцільно також визначити кількість акцій, яку купує кожний засновник (відповідно до закону засновники в будь-якому разі зобов’язані бути власниками акцій на суму не менш як 25% від статутного фонду терміном не менш як два роки). У цьому разі відповідальність засновника визначають пропорційно до кількості його акцій. За зобов’язаннями, що виникають до реєстрації товариства, засновники відповідають солідарно, тобто незалежно від того, як їх відповідальність врегульовано договором.

Друга стадія – реєстрація випуску цінних паперів (акцій) та інформації про їх емісію й опублікування засновниками акціонерного товариства (емітентами) від­повідно до вимог чинного законодавства інформації про випуск акцій. Зміст і порядок реєстрації випуску цінних паперів та інформації про їх випуск встановлює Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку.

Третя стадія – відкрита підписка на акції, яку організовують засновники. Термін відкритої підписки на акції не може перевищувати 6 місяців. Особи, які бажають придбати акції, повинні внести на рахунок засновників не менш ніж 10% вартості акцій, на які вони підписалися, після чого засновники видають їм письмове зобов’язання про продаж відповідної кількості акцій. Після зазначеного у повідомленні терміну підписку припиняють. Якщо до того часу не вдалося покрити за допомогою підписки 60% акцій, акціонерне товариство вважають незаснованим.

Особам, які підписалися на акції, повертають суми, котрі вони внесли, або інше майно не пізніше як через ЗО днів. Якщо ж підписка на акції перевищує розмір статутного фонду, засновники можуть відхиляти зайву підписку, якщо це передбачено умовами випуску.

Якшо товариство закрите, то акції розповсюджують лише між засновниками.

Четверта стадія – проведення установчих зборів, що повинні зробити засновники не пізніше 2-х місяців з моменту закінчення  підписки на акції. Пропущення цього терміну може призвести до нестворення товариства, й особа, яка підписалася на акції, має право після цього терміну вимагати повернення сплаченої нею частини вартості акцій. Установчі збори – це орган, до компетенції якого входить створення товариства. Для визнання їх легітимності необхідна участь осіб, які підписалися більш як на 60% акцій, на котрі проведено підписку. Якщо через відсутність кворуму збори не відбулись, протягом двох тижнів скликають повторні збори з тією ж метою – створення товариства. Якщо ж і при повторному скликан­ні установчих зборів не буде забезпечено кворуму, акціонерне товариство вважають таким, що не відбулось.

П’ята стадія заснування – державна реєстрація акціонерного товариства, яку здійснюють за процедурою, встановленою для державної реєстрації суб’єктів підприєм­ницької діяльності.

Щоб успішно працювати в сучасних умовах формуван­ня ринкової економіки і бути конкурентоспроможними, заклади охорони здоров’я колективної і приватної власнос­ті можуть об’єднуватися з подібними закладами і установа­ми, а також підприємствами й іншими організаціями. Ця можливість законодавчо врегульована Законом України «Про підприємства в Україні» (ст. 3). Таке об’єднання здійснюють за галузевим, територіальним чи іншим принципом, якщо це не суперечить антимонопольному законо­давству нашої держави. Дані групи в теорії господарського права визначають як господарські об’єднання (їх слід від­різняти від господарських товариств). Членами госпо­дарського об’єднання можуть бути лише юридичні особи, кожна з яких при вступі до об’єднання зберігає цю важли­ву ознаку суб’єкта права. Класифікацію об’єднань, задія- них у сфері охорони здоров’я, мбжна проводити залежно від правового режиму членства в них (договірні та статут­ні) чи їх організаційно-правової форми (державні, недер­жавні і змішані). Для подальшої діяльності закладу охоро­ни здоров’я як члена в майбутньому об’єднанні важливим є аналіз першої класифікації. Отже, договірне об’єднання відрізняється від статутного правовим режимом створення і функціонування. Перше створюють на добровільних засадах: засновники укладають між собою багатосторонній установчий договір, в якому визначають необхідні умови діяльності такого об’єднання (склад сторін, мета і предмет діяльності, спільне майно, централізовані функції і повно­важення). Статутні об’єднання відрізняються тим, що їх засновники – власники об’єднання чи уповноважені ними органи, а не самі організації як юридичні особи. Ці об’єд­нання діють на підставі затверджених засновниками стату­тів, тому предмет і мету їхньої діяльності визначають влас­ники, а не самі члени об’єднань. Крім цього, державні ста­тутні об’єднання обмежують право своїх членів щодо вихо­ду з них (для цього необхідна згода органів, визначених в актах про їх створення).

Заклади охорони здоров’я можуть бути членами таких договірних об’єднань:

Корпорація – об’єднання, яке можуть створювати заклади будь-яких форм власності на основі поєднання їхніх спільних наукових, комерційних інтересів та центра­лізованого управління діяльністю членів об′єднання.

Асоціація – об’єднання, яке створюють учасники для координації своєї діяльності, тобто узгодження дій. Координація при цьому не потребує централізації управ­ління закладами – членами асоціації, тому асоціації як суб’єкту не дозволено будь-яке втручання у внутрішню діяльність її членів, а також статутних:

Концерн – об’єднання промислових, транспортних, торговельних підприємств і наукових організацій, створене на основі повної фінансової залежності членів об’єднання від одного або групи підприємців.

Державна корпорація (фактично є статутним об’єд­нанням, хоча за законом належать до договірного).

Завдання закладу охорони здоров’я визначаються від­повідно до мети, профілю і виду його діяльності. Вони мо­жуть полягати у наданні консультативної та екстреної ме­дичної допомоги населенню (лікарня швидкої допомоги), високоспеціалізованої консультативної поліклінічної і стаціонарної допомоги (обласна лікарня), первинної ліку­вально-профілактичної допомоги (поліклініка) тощо.

Заклади охорони здоров’я, що входять до складу вище­зазначених організаційних структур, зберігають статус юридичної особи, на них поширюються положення чин­ного законодавства, зокрема, Господарського кодексу України та інших законів щодо регулювання діяльності суб’єктів господарювання, у тому числі і законодавства, що діє у сфері охорони здоров’я населення. В об’єднання мо­жуть входити медичні організації та заклади охорони здоро­в’я, угворені за законодавством інших держав, а аналогічні вітчизняні організації та заклади охорони здоров’я, можуть входити в об’єднання, утворені на території інших країн.

Створюючи механізм забезпечення медичного обслуго­вування населення, слід взяти до уваги те, що і сам па­цієнт і його захворювання, як і характер медичної допо­моги ніколи не бувають однаковими, що процес лікування індивідуальний, що і медична допомога завжди різна за обсягом, глибиною та кваліфікацією медиків. Як ми раніше згадували, ст. 35 Основ законодавства України про охорону здоров’я встановлює, що існують три види лікувально- профілактичної допомоги: первинка, спеціалізована і високоспеціалізована.

Відповідно до цього надання вказаних видів лікувально- профілактичної допомоги громадянам потрібно здійсню­вати на трьох рівнях.

Первинна лікувально-профілактична допомога – основна складова медико-санітарної допомоги населенню – перед­бачає консультацію лікаря, звичайну діагностику й ліку­вання основних найпоширеніших захворювань, травм та отруєнь і профілактичні заходи. Скерування пацієнта для отримання спеціалізованої та високоспеціалізованої допо­моги здійснюють переважно за територіальною ознакою сімейні лікарі або інші лікарі, тобто на рівні загального закладу охорони здоров’я. До закладів і підрозділів, що на­дають первинну лікувально-профілактичну допомогу, нале­жать: фельдшерський пункт, фельдшерсько-акушерський пункт, лікарська амбулаторія, пункт охорони здоров’я, міська поліклініка (терапевтичне відділення, відділення сі­мейної медицини), міська дитяча поліклініка (педіатричне відділення), поліклініка на водному транспорті (лінійна, портова) (терапевтичне відділення поліклініки), поліклініка на залізничному транспорті (лінійна, вузлова, відділкова), дільнична лікарня, амбулаторія, центральна районна лікар­ня (терапевтичне і педіатричне відділення поліклінік), станція швидкої допомоги тощо.

Спеціалізовану лікувально-профілактичну допомогу надають у спеціалізованих медичних закладах лікарі, які мають відповідну спеціалізацію і можуть забезпечити більш кваліфі­коване консультування, діагностику, профілактику і ліку­вання, ніж лікарі загальної практики. До таких закладів належать: центральна районна лікарня, міська та обласна лікарні, жіноча консультація, фізіотерапевтична полікліні­ка, наркологічна амбулаторія, госпіталь для інвалідів війни, лікарня «Хоспіс», інфекційна лікарня, туберкульозна лікар­ня, лікарня відновного лікування, фізіотерапевтична лі­карня, пологовий будинок та ін.

Основними ознаками лікарні слід вважати її цент­ральне становище у системі закладів охорони здоров’я, наявність лікувально-діагностичної бази, чисельний та висококваліфікований кадровий потенціал, провідна роль у вдосконаленні медичної справи.

Керівництво цими медичними закладами з надання спеціалізованої лікувально-профілактичної допомоги по­винні здійснювати управління охорони здоров’я облдер­жадміністрацій, головні лікарі центральних районних і центральних міських лікарень.

Високоспеціалізовану лікувально-профілактичну допо­могу надають у спеціалізованих клініках, науково-дослідних медичних установах, окремих спеціально визначених закладах охорони здоров’я лікар або група лікарів, які мають відповідну підготовку в галузі складних захворювань для їх діагностики і лікування, у разі лікування хвороб, що потребують спеціальних методів діагностики та лікування. Надання цього виду допомоги здійснюють відповідно до скерування, яке видав лікар чи заклад охорони здоров’я. До таких закладів належать: Український консультативно- діагностичний центр матері та дитини, консультація "Шлюб та сім’я", діагностичний центр, обласна лікарня, дерматологічна лікарня, травматологічна лікарня, отори­ноларингологічна лікарня, наркологічна лікарня, офталь­мологічна лікарня, перинатальний центр, психоневроло­гічна лікарня, косметологічна лікарня, Українська алерго­логічна лікарня, клініки медичних науково-дослідних інститутів та ін.

         Чинний перелік закладів охорони здоров’я  (затвердже­ний наказом Міністерства охорони здоров’я України від 28 жовтня 2002 р. № 385) поділяє їх на 5 видів:

І.       Лікувально-профілактичні заклади:

Лікарняні заклади.

Багатопрофільні: госпіталь для інвалідів війни, дитяча басейнова лікарня на водному транспорті, дитяча лікарня (республіканська, обласна, міська, районна), Центр реабілітації репродуктивної функції людини (республіканський, обласний), дільнична лікарня (у т.ч. сільських, селищних та міських рад), лікарня (республі­канська, обласна, центральна міська, міська, центральна районна, районна), лікарня на водному транспорті (цент­ральна, басейнова, басейнова, портова), лікарня на залізничному транспорті (центральна, дорожня, відділ- кова, вузлова, лінійна, дитяча), лікарня нафтопереробної промисловості України, лікарня професійних захворю­вань, лікувально-діагностичний центр, медико-санітарна частина (у т. ч. спеціалізована), медичний центр (різного профілю), міська лікарня швидкої медичної допомоги, перинатальний центр зі стаціонаром, пологовий будинок (обласний, районний, міський), студентська лікарня (обласна, міська), територіальне медичне об’єднання, Українська дитяча спеціалізована лікарня «Охматдит», Українська психіатрична лікарня з інтенсивним (суворим) наглядом, Український госпіталь для воїнів-інтернаціона- лістів, Український державний медико-соціальний центр ветеранів війни.

Однопрофільні: дерматовенерологічна лікарня, ін­фекційна лікарня, косметологічна лікарня, лікарня відновного лікування, наркологічна лікарня, наркологіч­ний диспансер, онкологічний диспансер, отоларинголо­гічна лікарня, офтальмологічна лікарня, протитубер­кульозний диспансер, психіатрична лікарня, психіатрич­ний диспансер, психоневрологічна лікарня, травматологіч­на лікарня, туберкульозна лікарня, фізіотерапевтична лікарня, шкірно-венерологічний диспансер, Центр плану­вання сім’ї та репродукції людини.

Спеціалізовані гастроентерологічний диспансер, дерматовенерологічна лікарня (у т. ч. дитяча), дитячий кардіоревматологічний диспансер, ендокринологічний диспан­сер, інфекційна лікарня (у т.ч. дитяча), кардіологічний дис­пансер, косметологічна лікарня, лікарня відновного ліку­вання (у т. ч. дитяча), лікарсько-фізкультурний диспансер, наркологічний диспансер, онкологічний диспансер, отола­рингологічна лікарня, офтальмологічна лікарня, протитубер­кульозний диспансер, психіатрична лікарня (у т. ч. дитяча), психіатричний диспансер, психоневрологічний диспансер, травматологічна лікарня, трахоматозний диспансер, тубер­кульозна лікарня (у т. ч. дитяча), фізіотерапевтична лікарня, центр з профілактики та боротьби зі СНІДом, центр реабі­літації дітей з органічним ураженням нервової системи, шкірно-венерологічний диспансер.

Особливого типу: лікарня «Хоспіс» (республікансь­ка, обласна, міська, районна), обласне дитяче патологоанатомічне бюро, патолого-анатомічне бюро (республі­канське, обласне, міське), патолого-анатомічний центр України, спеціалізований диспансер радіаційного захисту населення (Український, республіканський, обласний, міський), Спеціалізована поліклініка Українського науково- дослідного протичумного інституту ім. І. І. Мечникова, Українська алергологічна лікарня, Український лепро­зорій, центр реабілітації репродуктивної функції жінки (республікканський, обласний).

Амбулаторно-поліклінічні заклади: амбулаторія, амбулаторія загальної практики – сімейної медицини, басейнова стоматологічна поліклініка, дитяча міська поліклініка, дитяча стоматологічна поліклініка (обласна, міська, районна), діагностичний центр (різного профілю), жіноча консультація, Іллічівська стоматологічна полікліні­ка Іллічівської басейнової лікарні на водному транспорті, Київська центральна басейнова стоматологічна поліклініка МОЗ України, консультація «Шлюб і сім’я», лінійна амбу­латорія на залізничному транспорті, наркологічна амбула­торія, поліклініка (центральна міська, міська, центральна районна), поліклініка на водному транспорті (центральна, басейнова, портова), поліклініка на залізничному транс­порті (центральна, дорожня, відділкова, вузлова, лінійна), пункт охорони здоров’я (здоровпункт), сільська лікарська амбулаторія (у т. ч. сільських та селищних рад), стоматологічна поліклініка (обласна, міська, районна), стоматологічна поліклініка Міністерства охорони здоров’я України при Національному медуніверситегі, стоматоло­гічна поліклініка при Львівському мед університеті, сту­дентська поліклініка (обласна, міська), фельдшерський пункт (у т. ч. сільських та селищних рад), фельдшерсько- акушерський пункт (у т. ч. сільських та селищних рад), фізіотерапевтична поліклініка.

Заклади переливання крові, швидкої та екстреної медичної допомоги: обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф, республіканський тери­торіальний центр екстреної медичної допомоги, станція переливання крові (республіканська, обласна, міська), станція швидкої медичної допомоги, Українська станція виїзної екстреної консультативної медичної допомоги, центр заготівлі та переробки плазми (республіканський, обласний, міський, районний), центр служби крові (рес­публіканський, обласний, міський).

Санаторно-курортні заклади: бальнеологічна лікарня (у т. ч. дитяча), грязелікарня (у т. ч. дитяча), дитячий оздо­ровчий центр, курортна поліклініка, міжнародний дитячий медичний центр,  санаторій (у т.ч. дитячий, однопрофіль- ний, багатопрофільний, спеціалізований), санаторій для дітей з батьками, санаторій-профілакторій.

Санітарно-профілактичні заклади:

Санітарно-епідеміологічні заклади: дезінфекційна станція з профілактичної дезінфекції, дезінфекційна стан­ція (обласна, міська),

Об’єднання (підприємство) «Профдезінфекція» (обласне, міське), Об’єднання «Меддезінфекція» (обласне, міське), протичумна станція, санітарно-епідеміологічна станція (центральна, республіканська, обласна, міська, міжрайонна, районна), санітарно-епідеміологічна станція на водному транспорті (центральна, басейнова, портова), санітарно-епідеміологічна станція на залізничному транспорті (центральна, на залізницях, лінійна), санітарно-епідеміо- логічна станція об’єкта з особливим режимом роботи, центральна санітарно-епідеміологічна станція на повіт­ряному транспорті.

Заклади санітарної просвіти: центр здоров’я (Українсь­кий, республіканський, обласний, міський, районний).

Фармацевтичні (аптечні) заклади: аптека, аптечна база (склад), база (склад) медичної техніки, база спеціаль­ного медичного постачання (центральна, республіканська, обласна), контрольно-аналітична лабораторія, лабораторія з аналізу якості лікарських засобів, магазин (медичної техніки, медичної оптики).

Інші заклади: бюро судово-медичної експертизи (республіканське, обласне, міське), Головне бюро судово- медичної експертизи України, інформаційно-аналітичний центр медичної статистики, молочна кухня, Центр медич­ної статистики МОЗ України.

Заклади медико-соціального захисну: будинок дитини (обласний, міський, районний), .обласний центр (бюро) медико-соціально експертизи.

Цей Перелік містить список 110 типів лікувально- профілактичних, 11 – санітарно-профілактичних, 7 – аптечних та ряду інших закладів.

Останнім часом з’явився ще один специфічний вид закладів охорони здоров’я – діагностичні центри, що займаються лише діагностикою захворювань і не здійс­нюють лікувально-профілактичної діяльності. Стаття 16 Основ законодавства України про охорону здоров’я, передбачає ще фізкультурно-оздоровчі, санаторно-курорт- ні, науково-медичні та інші заклади охорони здоров’я.

Частина 4. ст. 3 Основ законодавства України про охорону здоров’я містить відсильну норму, яка встанов­лює, що зміст понять і термінів, не вказаних в даних Основах, визначає українське законодавство, а також спе­ціальні словники понять і термінів Всесвітньої організації охорони здоров’я. Наведений вище перелік містить також тлумачення (пояснення) понять тих чи інших закладів охорони здоров’я для їх диференціювання й уникнення неточностей щодо змісту та обсягу їх розуміння. Так, зокрема, подано визначення таких закладів:

Амбулаторія – амбулаторно-поліклінічний заклад, що надає медичну допомогу хворим з однієї або кількох основних лікарських спеціальностей, поліклініка – з багатьох лікарських спеціальностей.

Амбулаторія загальної практики (сімейної медицини) – лікувально-профілактичний заклад, який в межах своєї діяльності забезпечує проведення комплексу профілактич­них заходів з попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, раннього виявлення захворю­вань, надає прикріпленому за сімейно-територіальним принципом населенню висококваліфіковану первинну лі- кувально-профілактичну допомогу, здійснює його диспан­серизацію та моніторинг за станом здоров’я.

Лікарня – лікувально-профілактичний заклад, призначе­ний для надання стаціонарної медичної допомоги хворим.

Територіальне медичне об’єднання – комплекс лікувально- профілактичних та інших закладів, функціонально і орга­нізаційно пов’язаних між собою з метою інтеграції та висо­коефективного використання трудових і матеріальних ре­сурсів для досягнення найкращих кінцевих результатів у наданні медичної допомоги населенню.

Диспансери – лікувально-профілактичні заклади, що надають медичну допомогу населенню з певних груп зах­ворювань та забезпечують диспансеризацію населення.

Лікарня «Хоспіс» – лікувально-профілактичний заклад для надання медичної допомоги невиліковним хворим, що функціонує за рахунок місцевого бюджету, додаткового фінансування підприємствами, спонсорами, добродійних внесків організацій, фізичних та юридичних осіб.

Аптека – заклад охорони здоров’я, основним завданням якого є забезпечення населення, закладів охорони здоров’я, підприємств, установ і організацій лікарськими засобами та виробами медичного призначення.

Амбулаторія і поліклініка можуть також надавати ме­дичну допомогу хворим удома.

Фельдшерські, фельдшерсько-акушерські пункти, сільські лікарські амбулаторії та дільничні лікарні органі­зовують надання медико-санітарної допомоги в сільських населених пунктах, на об’єктах будівництва за межами населених пунктів.

Пункт охорони здоров’я (здоровпункт) створюють на підприємствах, в установах, організаціях, і він входить до складу поліклініки або амбулаторії.

Лікарню, що надає стаціонарну медичну допомогу хворим з лікарських спеціальностей одного профілю нази­вають однопрофільною, а з кількох лікарських спеціаль­ностей – багатопрофільною. Однопрофільні лікарняні заклади створюють для надання медичної допомоги насе­ленню певної території (міста, району) за певним профі­лем, спеціалізовані для надання спеціалізованої медичної допомоги населенню регіону (республіки, області, міста, в містах Києві, Севастополі). У своєму складі лікарня може мати поліклініку чи амбулаторію.

Лікарню, йа яку покладено функції органу управління охороною здоров’я району, називають центральною район­ною лікарнею, міста – центральною міською лікарнею.

Диспансери можуть мати у своєму складі стаціонар. Не можуть бути створені та функціонувати диспансери з чи­сельністю лікарів  на амбулаторному прийомі менш як 5 осіб.

Медико-санітарною частиною називають міську полік­лініку або міську лікарню з поліклінікою, призначені ви­нятково для надання медичної допомоги робітникам про­мислових підприємств, будівельних організацій, підп­риємств транспорту. До складу медико-санітарної частини можуть входити й інші заклади охорони здоров’я.

Клінічним вважають лікувально-профілактичний заклад охорони здоров’я, яким не менш ніж на 50% використо­вують для розташування структурних наукових і навчаль­них підрозділів (кафедри, лабораторії тощо) вищих медичних навчальних закладів III, IV рівнів акредитації, закладів післядипломної освіти, науково-дослідних інсти­тутів і спільної роботи з метою забезпечення лікувально-діагностичного процесу, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації медичних кадрів та проведення і впровадження в практику медичних наукових досліджень.

Лікувально-профілактичні заклади (лікарні, пологові будинки тощо), що входять до складу медичних науково-дослідних закладів або підпорядковані медичним науково- дослідним закладам, називають клініками.

Медичні центри – це лікувальні заклади або їхні структурні підрозділи, диспансери, пологові будинки та ін­ші, що виконують функцію головного закладу з організації і надання медичної та медикаментозної допомоги закріп­леному населенню. Заклад, що виконує функцію центру, як правило, зберігає свою назву згідно з Переліком.

Назву «міська лікарня швидкої медичної допомоги» присвоюють тільки міській лікарні, яку використовують лише для надання екстреної стаціонарної допомоги.

Самостійні молочні кухні можуть бути організовані при обсязі роботи понад 12 тис. порцій молока і молочних сумішей на день.

Мережу й організаційну структуру державної санітарно- епідеміологічної служби центрального органу виконавчої влади в галузі охорони здоров’я формують Головний державний санітарний лікар України, інших державних органів – головні державні санітарні лікарі відповідних державних органів за погодженням з головним державним санітарним лікарем України.

Аптеку, на яку покладено організаційно-методичне керівництво аптеками району (міста), називають централь­ною районною (міською) аптекою.

Аптеку, призначену для переважного забезпечення однієї або кількох лікарень, інших закладів охорони здоров’я, а також населення медикаментами і предметами медичного призначення, називають лікарняною або міжлікарняною аптекою.

 

 

 

 

 

 

 

2.     Правова концепція розвитку закладів охорони здоров’я

 

Конституційною базою законодавства України про охорону здоров’я є норми Конституції України. Сучасне вітчизняне законодавство про охорону здоров’я скла­дається зі значної кількості законів і постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, наказів та інших підзаконних нормативно-правових актів, які прийняли Міністерство охорони здоров’я України та інші центральні органи виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування.

Особливостями законодавства про охорону здоров’я вважають надзвичайно широкий спектр суспільних від­носин, які регулюють за допомогою його норм, а також велику кількість та ієрархію цих норм. Практично нема такого питання, яке б тією чи іншою мірою не стосувалося здоров’я людини: сфера матеріального виробництва, позавиробничої діяльності людей – відпочинок, освіта, культура, духовне життя. Вся діяльність будь-яких об’єктів чи окремих людей підпадає під державний санітарний нагляд, здійснення якого покладено на Державну санітарно- епідеміологічну службу, підпорядковану Міністерству охорони здоров’я України.

Варто зазначити, що нині правовий статус закладу охорони здоров’я визначають норми права, які мають різну галузеву належність. Так, зокрема, мету, завдання, внут­рішню структуру, підпорядкування, порядок звітності та контролю врегульовують норми адміністративного права, майнові та особисті немайнові відносини – норми цивільного права, відносини щодо сплати податків та інших загальнообов’язкових платежів, одержання бюджет­них асигнувань – норми фінансового права, відносини щодо праці медичних та інших працівників – норми трудового права.

Що стосується самої системи законодавства про охоро­ну здоров’я, то вона побудована за традиційною «класич­ною» моделлю, в основу якої покладено ієрархію правових актів і норм. На верхівці цієї своєрідної піраміди перебу­вають норми Конституції України. Зокрема норма ст. 49, що встановлює право кожної людини на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування. Суб’єктом цього права є будь-яка людина – громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, яка постійно або тимчасово перебуває на території нашої держави. Відпо­відно до Конституції це право забезпечено державним фі­нансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для високоефективного та доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров’я медичну допомогу надають безоплатно; наявна мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові ліку­вальних закладів усіх форм власності, забезпечує санітар- но-епідемічне благополуччя, дбає про розвиток фізичної культури і спорту.

На дещо нижчому рівні перебувають законодавчі акти, які прийняла Верховна Рада України з метою розвитку положень вказаної норми Конституції. Особливе місце в цій системі посідають Основи законодавства України про охорону здоров’я, які ухвалила Верховна Рада України 19 листопада 1992 р. (далі – Основи). Цей зведений, консолідований законодавчий акт, що комплексно охоплює найважливіші відносини у галузі охорони здоров’я, задуманий як фунда­мент для творення майбутнього законодавства України про охорону здоров’я. Отож, один із провідних принципів цього законодавчого акта – чітке визначення прав і обо­в’язків громадян у галузі охорони здоров’я, встановлення державних гарантій та юридичного захисту. Основи виконують роль базового системоутворюючого законодав­чого акта, що служить своєрідною підвалиною для всього законодавства про охорону здоров’я. Норми Основ пог­либлюють і розширюють відповідні положення конститу­ційної норми про право на охорону здоров’я, значною мірою деталізують їх, визначають межі правового регулювання. Так, ст. 6 Основ, що служить для розвитку положень ст. 49 Конституції, деталізує і поглиблює розу­міння змісту права на охорону здоров’я, ст. 7 визначає державні гарантії цього права, ст. 8 встановлює державний захист права на охорону здоров’я тощо.

Найголовнішим у змісті цього законодавчого акта є визнання охорони здоров’я пріоритетним напрямом діяльнос­ті суспільства і держави, закріплення пріоритету охорони здоров’я людини перед іншими видами суспільної діяль­ності (виробничої, комерційної тощо) шляхом пільгового оподаткування закладів охорони здоров’я, створення сприятливих умов для іноземних інвестицій, приватного підприємництва й інших напрямів діяльності в галузі охорони здоров’я.

Основи містять багато інших положень, найважливіши­ми з яких є механізм фінансування закладів охорони здоров’я, а також організація надання ними населенню медико-санітарної допомоги як на безоплатній, так і на платній основі.

Норми Основ встановлюють багато фундаментальних положень щодо правового регулювання відносин у сфері медицини і охорони здоров’я. До речі, слід зазначити, що поняття ці хоч і дуже близькі, проте зовсім не тотожні. Вказаний законодавчий акт розрізняє їх, даючи їм відпо­відне нормативне визначення. Відповідно до ст. 3 Основ «охорона здоров’я – система заходів, спрямованих на забезпечення збереження і розвитку фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людини при максимальній біологіч­но можливій індивідуальній тривалості життя», тоді як «медико-санітарна допомога – комплекс спеціальних заходів, спрямованих на сприяння поліпшенню здоров’я, підви­щення санітарної культури, запобігання захворюванням та інвалідності, на ранню діагностику, допомогу особам з гострими і хронічними захворюваннями та реабілітацію хворих та інвалідів». Таким чином, охорона здоров’я розу­міється як комплекс соціальних, організаційних, фінансо­вих, управлінських, правових, кадрових та інших заходів, що є основою формування державної політики у відповід­ній сфері і здійснюється як центральними, так і місцевими органами державної влади і органами місцевого самовряду­вання. В той же час під терміном «медицина» розуміється професійна діяльність працівників охорони здоров’я – лікарів різних спеціальностей, медичних сестер, фельдшерів, акушерок, провізорів і фармацевтів та ін., що спрямована на запобігання, діагностику, лікування захворювань та медико-соціальну реабілітацію пацієнтів, яка є вужчим поняттям, ніж «охорона здоров’я».

Оскільки охорона здоров’я людей – вид професійної діяльності, то норми статей 74 – 78 Основ закріплюють право на заняття медичною і фармацевтичною діяльністю.

Норми Основ закріплюють найважливіші законодавчі положення, щодо правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я. Вони ж передбачають, що конкретніше і детальніше їх регулювання має здійснюватися в інших, так званих галузевих, законодавчих актах, які й були прий­няті в подальшому. Мова йде про Закони України  «Про запобігання захворюванню на СНІД та соціальний захист населення», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів», «Про донорство крові та її компонентів», «Про лікарські засоби», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людини» та ін.

Система законодавчих актів про охорону здоров’я ґрун­тується на встановленні правового регулювання найважливі­ших питань охорони здоров’я, медичної та фармацевтичної діяльності. Переважна їх більшість визначена нормами Основ. Це питання щодо організації та фінансування охоро­ни здоров’я, діяльності медичних і фармацевтичних закладів та працівників, профілактики і лікування окремих видів захворювань, зокрема інфекційних, венеричних хвороб, СНІДу, туберкульозу та інших, окремих видів медичної допомоги, наприклад, психіатричної, нарколо­гічної чи застосування окремих методів у лікуванні, зокрема, трансплантації (пересадки) органів чи переливан­ня крові. Оскільки в Основах законодавства України про охорону здоров’я закріплені лише основні принципи та засади правового регулювання, що мають фундаментальний характер, головним напрямком розвитку законодавства про охорону здоров’я стала розробка та прийняття низки актів законодавства, що конкретизують і доповнюють положен­ня Основ законодавства України про охорону здоров’я.

Для розвитку відповідних норм Основ законодавства України про охорону здоров’я Верховна Рада України ухвалила низку законодавчих актів, що поглиблюють зміст цих положень і встановлюють механізми їх реалізації. Так, зважаючи на норми, викладені у статей 25 – 32 Основ, було ухвалено Закон України від 24 лютого 1994 р. «Про забез­печення санітарного та епідемічного благополуччя населен­ня», що визначив напрями цього виду діяльності, завдан­ня органів влади та інших суб’єктів права, підстави і порядок здійснення державного санітарного нагляду, відповідальність за порушення санітарних та протиепі­демічних норм.

Відповідно до норми, вмішеної в ст. 46 Основ, було ухвалено Закон України від 23 червня 1995 р. «Про до­норство крові та її компонентів», Закон України від 16 липня 1999 р. «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людини», норми якого приведено у відповідність до положень ст. 47 Основ.

Законом України від 22 лютого 2000 р. «Про психіат­ричну допомогу» визначено правові та організаційні засади забезпечення громадян психіатричною допомогою з огляду на пріоритет прав та свобод людини і громадянина, встановлено обов’язки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з організації надання психіат­ричної допомоги та правового і соціального захисту осіб, які страждають на психічні розлади, регламентовано права та обов’язки фахівців, інших працівників, які беруть участь у наданні психіатричної допомоги.

Законом України від 6 квітня 2000 р. «Про захист насе­лення від інфекційних хвороб» визначено правові, орга­нізаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямовані на запобігання виник­ненню і поширенню інфекційних хвороб людини, локалі­зацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, встановлено права, обов’язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб.

На розв’язання проблем охорони здоровя спрямовані також численні акти законодавства щодо захисту прав споживачів, про охорону праці, положення ряду актів податкового та митного законодавства щодо створення сприятливого режиму оподаткування та справляння мита для діяльності, пов’язаної з охороною здоров’я (надання послуг з охорони здоров’я, продаж лікарських засобів, діяльність неприбуткових організацій, надання благодійної допомоги тощо).

Поряд із законодавчими актами, що регулюють відносини в галузі охорони здоров’я, кількість яких нині перевищує два десятки, до складу законодавства про охо­рону здоров’я входить значна кількість підзаконних норма­тивних актів, що поглиблюють і доповнюють відповідні законодавчі положення. Серед них на першому місці укази Президента України (для прикладу можна назвати Указ Президента України «Про програму «Здоров’я літніх людей» від 10 грудня 1997 р. № 1347, Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо поліпшення медич­ної допомоги населенню України» від 8 серпня 2000 р. № 963), постанови Кабінету Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 8 липня 1994 р. № 464 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення насе­лення та закладів охорони здоров’я лікарськими засоба­ми»), нормативно-правові акти інших органів влади.

Кабінет Міністрів України постановою від 10 січня 2002 р. № 14 затвердив Міжгалузеву комплексну програму «Здоров’я нації» на 2002 – 2011 р., що визначала ключові проблеми охорони здоров’я населення. Серед них, зок­рема: і недостатнє медикаментозне, матеріально-технічне забезпечення закладів охорони здоров’я, і нераціональна організація системи надання медичної допомоги, і диспро­порція її первинного, вторинного та третинного рівнів, і практична відсутність ринку медичних послуг. Крім цього, в ній передбачено систему заходів, спрямовану на зміц­нення здоров’я всіх верств населення, зокрема:

створення системи охорони здоров’я зі встановленням рівних прав для діяльності медичних закладів усіх форм власності;

упорядкування мережі, вдосконалення структури і функцій закладів охорони здоров’я згідно з потребами на­селення сільської і міської місцевості.

На вказані питання звернуто увагу й у ряді програм діяльності Кабінету Міністрів України, у тому числі і в програмі «Назустріч людям», яку схвалила Верховна Рада України 6 лютого 2005 р., а також постанов Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 р. № 955 «Про затвер­дження Програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги», від 9 листопада р. № 1497 «Про затвердження Порядку державної реєстрації медичної техніки та виробів медичного приз­начення» та ін.

Для розвитку положень VI розділу Основ «Охорона здоров’я матері і дитини» прийнято ряд постанов Кабінету Міністрів України, в яких врегульовано питання соціаль­ного захисту сімей, що мають дітей-інвалідів, соціальних гарантій для малозабезпечених сімей з хворими дітьми, поліпшення соціального захисту та матеріального забезпе­чення дітей-сиріт та дітей, які залишились без опіки батьків. Слід нагадати, що на даний час в нашій державі Указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України затверджено близько півтора десятка за­гальнодержавних та національних програм з найактуальні­ших проблем охорони громадського здоров’я.

Відомчі нормативно-правові акти міністерства охоро­ни здоров’я України – затверджені наказами положення та інструкції, порядки, списки та інші, а їх є велика кількість, становлять окрему значну групу нормативно-правових актів, які здійснюють правове регулювання закладів охорони здоров’я. За ініціативою Міністерства охорони здоров’я України в 1992 – 1998 рр. їх було систематизовано, перег­лянуто й значною мірою оновлено. Велика роль в органі­зації і проведенні цієї роботи належить Інституту гро­мадського здоров’я Міністерства охорони здоров’я Украї­ни. У брошурах «Нормативно-правові акти з питань охо­рони здоров’я за 2000 (2001, 2002, 2003) рік» подано пере­лік чинних на дату видання нормативно-правових актів Міністерства охорони здоров’я. Серед цих численних ві­домчих актів, що входять до складу чинного законодавст­ва про охорону здоров’я, як приклади можна навести нака­зи Міністерства охорони здоров’я України від 15. 12. 2004 р. № 626 «Про затвердження Правил виробництва (виготовлен­ня) лікарських засобів в умовах аптеки», від 23. 02. 2005 р. № 82 «Про реформування державно^ санітарно-епідеміо­логічної служби на водному транспорті», від 01. 03. 2005 р. № 99 «Про затвердження Примірного положення про центр з профілактики та боротьби зі СНІДом», від 18. 03. 2005 р. № 118 «Про скорочення кількості платних процедур, що надаються суб’єктам господарювання в частині обігу лікарських засобів» та ін.

У 2004 – 2005 рр. видано низку наказів Міністерства охорони здоров’я, що стосуються вдосконалення управління закладами охорони здоров’я та поліпшення надання ме­дичної допомоги населенню: впорядкування ліжкового фонду в закладах охорони здоров’я, підпорядкованих Міністерству охорони здоров’я України; затвердження критеріїв (умов) державної акредитації лікувально-профі­лактичних закладів; запровадження рейтингової оцінки стану здоров’я населення, діяльності та ресурсного забезпечення закладів охорони здоров’я; визначення додаткових показників щодо забезпечення моніторингу стану охорони здоров’я в сільській місцевості тощо.

У нормотворчій роботі значну увагу приділено організа­ції надання медичної допомоги різним категоріям насе­лення, насамперед дітям. Окремими наказами регламентова­но вдосконалення дитячої кардіохірургічної служби, запро­ваджено додаткові заходи щодо контролю за якістю надання медичної допомоги дітям і запобігання їх смертності.

Значну увагу центральний орган виконавчої влади у сфері охорони здоров’я приділив регламентації лікарських засобів. Зокрема, затверджено Тимчасове положення про порядок надання підтвердження реєстрації лікарських засобів, створено і введено в дію єдину міжвідомчу базу даних зареєстрованих в Україні лікарських засобів, регла­ментовано порядок надання одноразового дозволу на ввезення на митну територію України незареєстрованих виробів медичного призначення, затверджено тарифи на проведення експертизи матеріалів щодо державної реєст­рації (перереєстрації) лікарських засобів.

Низку нормативних актів присвячено організації ви­робництва лікарських засобів та забезпеченню ними зак­ладів охорони здоров’я. Так, затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності: з виробництва лікарських засобів та гуртової і роздрібної торгівлі ними; переробки донорської крові та її компонентів і виготов­лення з них препаратів; розроблення, виробництва, виго­товлення, зберігання, перевезення, придбання, пересилан­ня, ввезення, вивезення, відпускання, знищення нарко­тичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів. Крім цього затверджено Перелік вітчизняних та імпортних лі­карських засобів і виробів медичного призначення, ціни на які підлягають державному регулюванню.

Проте чинне законодавство про охорону здоров’я, пе­ребуваючи на активній стадії свого розвитку, звичайно ж, ще не становить цілком завершеної системи. Очевидно, що в ньому є безліч недоліків, суперечностей і прогалин, однак слід зауважити, що в процесі активної законотвор­чої діяльності вони усуваються, застарілі положення законодавства змінюють нові норми.

Недосконалість чинного законодавства в цій галузі одразу можна простежити, якщо розпочати ознайомлення з нормами Основ законодавства про охорону здоров’я. Прак­тично в усіх державних програмних документах прого­лошено необхідність розробки і вдосконалення законодавст­ва про охорону здоров’я. На це вказано і в Основних нап­рямках соціальної політики на 1997 – 2000 рр., затверджених Указом Президента України від 18 жовтня 1997 р. № 1166. На необхідності подальшого вдосконалення правової бази в галузі охорони здоров’я також* наголошував Президент України у своєму Посланні до Верховної Ради від 22 лютого 2000 р. «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія еконо­мічного та соціального розвитку на 2000 – 2004 рр.».

У Посланні Президента України до Верховної Ради «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2003 році» вказано на необхідність підвищення дієздатності держави, зокрема у соціальній сфері.

Верховна Рада 28 листопада 2002 р. заслухала звіт Кабінету Міністрів України про стан справ у вітчизняній системі охорони здоров’я й ухвалила постанову, якою визнала діяльність Кабінету Міністрів у сфері забезпечен­ня охорони здоров’я та медичного обслуговування гро­мадян незадовільною і зобов’язала Уряд розробити та подати на розгляд до Верховної Ради пропозиції щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та інших актів законодавства.

Ведучи мову про недосконалість законодавства щодо охорони здоров’я, ми все ж маємо розуміти, що головна причина такого стану це, власне, недостатні організова­ність і впорядкованість саме суспільних відносин у цій сфері. Адже законодавство – явище вторинне щодо тих від­носин, які воно регулює. Якщо ж відносини самі по собі є недосконалими і нерозвинутими, то чи може бути в такому разі досконалим саме законодавство. Очевидно, що ні.

Хіба можна нарікати на недосконалість законодавства, якщо практично щороку кожний новий міністр охорони здоров’я, формуючи програму своєї діяльності, визначав усе нові й нові перспективи і пріоритети, що були закріп­лені у різних державних програмах, відомчих нормативно- правових актах, які як невід’ємна частина входять до складу законодавства про охорону здоров’я.

Хіба вина законодавства про охорону здоров’я у тому, що, розв’язуючи одну із важливих проблем цієї сфери від­носин – недостатність коштів для забезпечення належної діяльності, політики, депутати і керівники системи охорони здоров’я звертали свої погляди в бік то системи страхової медицини, то бюджетно-страхової, то покладали надії на розвиток приватної сфери надання медичної допомоги і медичних послуг? Ці часом цілком протилежні, напрями діяльності були відображені в розробці проектів , нових законодавчих актів, які не були ухвалені. Така доля спіт­кала кілька законопроектів (існувало біля десятка різних законопроектів) про організацію охорони здоров’я на основі обов’язкового страхування (страхова медицина).

Ухвалений у другому читанні Верховною Радою України минулого скликання проект Закону «Про обов’язкове ме­дичне страхування» потребує суттєвого доопрацювання ря­ду серйозних позицій. Зокрема, це стосується необхідності визначення безпосередньо у законі обсягу базової програми медичної допомоги, переліку послуг, які мають надавати ра рахунок обов’язкового медичного страхування, механізмів страхового покриття вартості медикаментів тощо.

Серйозний недолік проекту Закону – це передусім те, що він не передбачає зміни правового статусу державних і комунальних закладів охорони здоров’я, надання їм прав повноцінних суб’єктів господарської діяльності. Не маючи можливості самостійно розпоряджатися переданими їм фі­нансовими ресурсами, лікувальні заклади не будуть заці­кавлені раціонально й високоефективно їх використову­вати. Не розв’язавши цієї проблеми, не можна вести мову про визначення якоїсь реальної відповідальності тих, хто надає медичні послуги, за якість цйх послуг та про висо­коефективний контроль за забезпеченням цієї якості з боку страховика.

Державна політика в галузі охорони здоров’я грунтуєть­ся на законодавчій базі, яку використовують для реалізації конкретних політичних і медичних програм. Водночас прийнята у державі політика щодо охорони здоров’я виз­начає зміст законів і відповідних нормативних актів Уряду. Отже, законодавство і політика щодо охорони здоров’я пе­ребувають у постійному взаємозв’язку і взаємодії.

Нині законодавство про охорону здоров’я перебуває на стадії активного творення. Через одинадцять років після ухвалення Основ законодавства України про охорону здо­ров’я, оглядаючи результати законотворчого процесу, мож­на впевнено стверджувати, що зроблено багато. Так, на думку дослідниці Н. М. Лещук, нормативно-правова база системи охорони здоров’я розвивається найбільш стабіль­но, регулярно поповнюючись нормативними актами всіх рівнів, а, розглядаючи загалом організацію нормотворчого процесу в цій сфері, можна спостерігати взаємодію всіх механізмів формування і реалізації національної політики в галузі охорони здоров’я. Однак стверджувати, що діяль­ність щодо формування системи законодавства про охоро­ну здоров’я, підготовки окремих законопроектів завершена, було б передчасно. Українські політики і депутати, урядовці та науковці, медики й юристи мають перед собою величез­ний пласт роботи, якої вистачить на багато років. Розробки потребують десятки проектів законодавчих актів, серед яких: «Про медико-санітарну допомогу», «Про заклад охо­рони здоров’я», «Про статус медичного і фармацевтичного працівника», «Про обов’язкове медичне страхування громадян», «Про медичну та соціальну реабілітацію хворих та інвалідів» та інші.

Створення цілісної системи законодавчих актів у галузі охорони здоров’я повинно відповідати вимогам правового регулювання цих відносин і нормам міжнародного права, у тому числі вимогам та стандартам Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ).

Багато розвинутих країн світу (Австрія, США, Франція, Італія, Іспанія та ін.) у своєму національному законодавст­ві про охорону здоров’я мають так звані медичні чи лікарські кодекси, норми яких регулюють відносини між медичними працівниками та їх пацієнтами, а також їх ро­дичами, професійні відносини медиків між собою, з адмі­ністрацією установ охорони здоров’я і державних органів. Слід зазначити, що вказані кодекси поряд із суто правови­ми, процедурними нормами, містять правила, що сто­суються морально-етичних питань. Потреба в розробці та­ких вітчизняних норм передбачає підготовку медичного кодексу (чи статуту), в якому поряд із професійними пра­вилами й обов’язками могли б бути закріплені детальні вимоги деонтології та лікарської етики.

Ідея створення так званого медичного кодексу, який би кодифікував чинні розпорошені у різних законодавчих актах норми права, давно вже, назріла. Як тут не згадати, що ще у 20 – 30-ті роки XX ст. у тодішній Українській РСР було підготовлено проект Медичного кодексу, який так і залишився неприйнятим.

Автори Концепції розвитку законодавства України на 1997 – 2005 р., яку розробили в Інституті законодавства Верховної Ради України під керівництвом академіка Академії правових наук України В.Ф. Опришка, перед­бачили необхідність розробки й ухвалення на період 2001 -2012 рр. Кодексу про охорону здоров’я громадян України.

Підготовка подібного законопроекту в сучасній Україні зумовить не тільки необхідність виконати певний обсяг кодифікаційної роботи, а й потребу глибшого аналізу й осмислення змісту правовідносин і правових норм, що акти­візує правотворчу та науково-аналітичну роботу, а це може зумовити постановку питань щодо змісту та обсягу зако­нодавства про охорону здоров’я і, зокрема, питання про формування окремої комплексної галузі у правовій сис­темі – медичного права. Спроби окремих вчених науково обговорити і знайти шляхи вирішення цього питання, на жаль, не здобули належної політичної та державної підт­римки. Можливо, сучасний етап розвитку законодавства про охорону здоров’я, що характеризується не тільки розробкою й ухваленням нових законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, а й удосконаленням правових меха­нізмів регулювання відносин, внесенням змін і доповнень до чинних актів дасть новий поштовх до створення в Україні сучасного медичного законодавства і права.

Стан законності в галузі охорони здоров’я громадян багато в чому залежить від розвитку як самого законодавст­ва, що регулює ці відносини, так і від соціальної активності, рівня правосвідомості, знань та виконання громадянами своїх прав і обов’язків. Охорона життя та здоров’я громадян, медицина і фармація – галузі суспільного життя, що гострю потребують чіткого правового регулювання, державного і громадського контролю. Адже, незважаючи на гуманну мету-надання медичної допомоги і лікування захворювань, завжди існує небезпека переродження суспільних відносин, які залишаються поза суспільним та громадським контролем і чітко не врегульовані законодавством.

Конституція України (ст. 9) встановлює, що до складу чинного законодавства входять як національні правові акти, так і акти міжнародного права. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, – частина національного законодавства нашої держави.

Україна підписала велику кількість міжнародних дого­ворів, пактів, конвенцій, що стосуються охорони здоров’я людини. До них належать Декларація прав людини, Між­народний пакт про економічні, соціальні і культурні пра­ва, Декларація прав дитини, Конвенція про захист прав і гідності людини щодо застосування біології та медицини.

Загальна декларація прав людини у частині І ст. 25 наголошує: «Кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та необхідне соціальне обслуговування, який є необхідним для підтримання здоров’я...»

Дещо конкретизує це положення ст. 12 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, частина І якої проголошує: «Держави, які беруть участь у цьому пакті, визнають право кожної людини на найвищий до­сяжний рівень фізичного і психічного здоров’я». Для га­рантування цього права держави повинні здійснювати такі заходи: а) забезпечувати скорочення мертвонароджуванос­ті та дитячої смертності, здоровий розвиток дитини; б) по­ліпшувати всі аспекти гігієни зовнішнього середовища та гігієни праці в промисловості; в) вживати заходів щодо запобігання та лікування епідемічних, ендемічних, профе­сійних та інших хвороб і боротися’з ними; г) створювати умови, які б забезпечували всім медичну допомогу і медич­ний догляд у разі хвороби (частина І).

Ці положення розвинуто у Декларації прав дитини, оголошеній Резолюцією № 1386 (XIV) Генеральної Асамб­леї ООН, Конвенції про права дитини, схваленій на 44-й сесії Генеральної Асамблеї ООН (Резолюція № 44/25 від 20 листопада 1989 р.) та ратифікованій постановою Верхов­ної Ради Української РСР № 789-ХІІ від 27 лютого 1991 р., у Гельсінській (1964 р.) та Венеціанській (1983 р.) деклара­ціях Всесвітньої медичної асоціації, у заявах і деклараціях багатьох урядів та політичних партій тощо.

Важлива проблема подальшого розвитку законодавства України про охорону здоров’я – необхідність його гармо­нізації з нормами міжнародного права. Цілком очевидно, що йдеться про європейський вибір розвитку нашої держа­ви, визначений у посланні Президента України до Верхов­ної Ради «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002 – 2011 р.» Йдеться про необхідність його узгоджен­ня з правовими стандартами Ради Європи, повноправним членом якої Україна вже стала.

На основі сказаного можна зробити висновок, що в центрі сучасного вітчизняного законодавства перебуває лю­дина з її невід’ємними, загальними та специфічними права­ми, інтересами та потребами. Отож, законодавство про охо­рону здоров’я України дедалі більше набуває рис сформованості та наближається до вимог міжнародно-правових актів і міжнародних стандартів, що свідчить про його демокра­тизм та соціально-гуманістичну спрямованість.